随着我国社会主义市场经济的建立和高等教育体制改革的深入发展，高等学校从传统的政府附属机构逐步转为面向社会自主办学的“自主经营、自负盈亏”的法人实体。高校的经费来源从单一的财政拨款转变为以财政拨款为主，多渠道筹资办学。各种新的管理理念正日渐渗透至高等教育领域，作为高校财务管理工作的核心和基础，预算管理工作面临着新的机遇和挑战。
高校在西方国家一般都采取高度自治的管理体制，高等学校从来就是盈利机构，是以人才培养、科学研究和社会服务为主，这种创造性强的活动被认为是需要充裕的资金和宽松民主的环境氛围的支持。绩效评价起源于西方国家，建立绩效预算管理的约束机制与激励机制既而向公众披露的绩效报告制度，是绩效改革有序推进的重要保证。美国、瑞典、加拿大、英国等国家通过建立规范的绩效评价制度，推行权责发生政府会计，全面、完整地反映预算信息和支出成本，广泛接受社会公众的监督，基本形成了一套比较完善的绩效管理体系。
相对独立在资金约束下求得最大利益，高等学校获得资源的能力有限，依靠国家的拨款又不能保证在低成本下运行，严重影响了高等教育的质量，与高等教育规模扩大的预期经济增长结果相背离，也影响了高校的进一步发展。如何树立以效率为中心的理财思想，优化高校资源配置，建立科学、合理、高效的预算绩效指标评价体系，对推进高校稳定、协调、快速发展具有重要意义。
7.3.1 高校预算管理引入绩效评价的宏观背景
7.3.1.1 发达国家的预算绩效管理已由重投入走到了重产出阶段
从20世纪90年代开始，美国、英国、加拿大等西方国家已经基本建立了较为完善的绩效评价制度和体系。1993年美国第103届国会颁布了《政府绩效与结果法案》通过设定政府财政支出的绩效目标，比较绩效目标和实施成果，进行年度绩效评价，提高了联邦政府的工作效率和责任心。英国政府也于1997年颁布了《支出综合审查》，要求政府部门每年与财政部签订《公共服务协议》，确定绩效目标，进行年度的绩效评价，向议会提交《秋季绩效评价报告》。澳大利亚于1997～1998财政年度开始推行以公共支出绩效评价为核心的绩效预算改革，将权责发制引入预算管理，实现了从收付实现制向权责发生制的会计制度变革。其后，新西兰、瑞典、瑞士等国仿效澳大利亚政府，纷纷建立起自己的绩效评价体系。西方国家政府对预算绩效的评价遵循如下“3E”原则。
（1）经济性（economy）在财政支出管理中建立有效的支出决算机制和支出优先安排机制，克服支出过程中的严重浪费和分配苦乐不均的问题。
（2）效率性（efficiency）政府及民众对财政支出在项目决策机制、实施进度、经济效益和社会效益等方面的要求的具体体现。
（3）有效性（effectiveness）财政支出所取得的最终成果的具体体现，需要结合当前利益和长远利益来衡量。
7.3.1.2 我国已逐步推进和规范中央部门预算支出的绩效评价工作
根据党的十六届三中全会提出的“建立预算绩效考评体系”的要求和财政部统一部署，我国从2001年开始在湖北进行了支出绩效评价工作小规模试点。2002年，湖北省在全省范围内进行扩大试点，又在河北、湖南、福建等省进行小规模试点。2004年，全国首个省级财政支出绩效评价机构在广州市设立。通过这些试点，摸索了一些经验，取得了初步成效。2005年中央财政出台了《中央部门预算支出绩效考评管理办法》，试行预算支出绩效考评，文件中明确规定了绩效考评主体、对象、程序等。2006年教育部在布置“一上”预算时下发了财政部楼继伟副部长的讲话，讲话中说，要逐步推进和规范中央部门预算支出的绩效考评工作，切实推进试点工作，并明确绩效考评经费的计提比例。要求加大宣传力度，树立“重产出而不是投入”的绩效管理理念，营造“讲绩效、重绩效”的社会风气。探索建立适合我国国情的、既定性又定量的部门预算支出绩效评价体系是我国预算管理的重要任务。
7.3.1.3 目前我国高校预算还未建立完善的预算绩效指标评价体系
近年来，高校迎来了前所未有的快速发展时期，整体规模逐步扩大，办学实力明显增强，财务收支总量迅速增加，尤其是支出在大幅度增加，对高校的事业发展起了重要的作用。但应当看到经费投入的方向和支出效益并不乐观。由于高校预算支出的激励与约束机制尚未建立起来，资金的使用效益缺乏应有的考核、监督和评价，存在着“重投入，轻管理”、“重支出，轻考核”的现象，资金紧张与损失浪费现象并存。国家近些年来对高校加大了财政监管力度和监督检查，也多是在审查支出的合法性和合规性，在经济性、效率性和有效性上缺乏有效的评价。
高校经过这几年的超常规发展，已经完成了量的扩张，今后发展的主要矛盾在于内涵的提升。尽管我国高校还未建立完善的预算绩效指标评价体系，还面临着许多困难和问题，但随着国家预算绩效评价的逐步推进，各类评估会越来越多，越来越重视支出预算的效益考核。
7.3.2 实施高校预算绩效指标评价体系的构想
7.3.2.1 高校预算绩效指标评价体系的组织结构
为保证预算绩效指标评价的顺利开展，就必须处理好预算绩效评价的组织结构问题。
（1）确定学校预算管理体制，组建校级预算管理委员会预算管理组织结构按照“统一领导，分级管理”的原则及管理上的要求设置，分决策层、管理层、执行层三个层次：学校成立预算管理委员会作为预算管理的决策机构即决策层。决策层由财务、审计、人事、设备、教务、科研、学生管理等主要部门组成，负责审议决策全校预算，监督预算实施，协调预算编制及执行过程中出现的问题并按照情况调整预算；管理层应为主管财务校领导。主管财务校领导可委托财务部门实施具体的预算管理，作为预算管理日常办事机构；学校各个部门及下属学院则作为执行层，即预算责任中心。预算责任中心一般以处或下属学院为单位划分，处长或下属学院院长为预算责任中心负责人；对于临时性的较大项目或跨年度的工程项目，可设置单独的、临时的预算责任中心，项目的负责人为该预算责任中心的负责人。
（2）建立党委书记负责的预算绩效评价委员会实行预算绩效评价，必须解决的第一个问题是谁来对预算绩效负责。我国香港和美国、澳大利亚高校的普遍做法是设立专门的预算绩效委员会来对预算绩效负责。但这个预算绩效评价委员会由谁来牵头呢？我们认为，高校能够选择的最佳方案是将预算绩效评价委员会设在校党委会，由党委书记对其负责。这是因为：高校财务部门是制定预算政策和分配预算资金的职能部门，是学校资金管理和监督主体，但由于财务部门的本身局限性，以及预算资金涉及教学、科研、资产、后勤等各个方面的特殊性，可以考虑建立以党委书记为组长，教务、科研、资产、后勤、财务、审计等部门处长为成员的预算绩效评价小组，以提高评价结果的权威性，建立收支预算计划、决策、管理的监督和制约机制，实现预算绩效评价考核工作制度化、规范化、法制化。
（3）预算绩效指标评价的实施主体是校（院）务委员会和中层单位及个人作为最高决策机构的预算管理委员会在预算绩效评价中的职责定位应该根据要求对预算方案的审批、对预算决定的下达、对预算矛盾的协调以及对预算结果的考核，而不是对预算的具体分解和执行。预算实施的最高主体是校（院）务委员会。除此之外，根据预算绩效评价涉及高校的各个方面，并对高校中每个组织甚至每个人都提出目标要求和考核措施。因此，它调动起了各个组织的参与意识，无形中赋予了每名教职员工的实施责任。只不过对于校（院）务委员会和中层单位及个人而言，他们在承担预算实施责任中的侧重点会有所不同，前者主要侧重于对整个预算实施的组织，后者主要侧重于对具体预算指标任务的落实。
7.3.2.2 高校预算绩效指标评价体系的设计理念
（1）根据学校的长远规划，在考虑经济效益的基础上，确定学校当年预算管理的总体目标，这项工作由学校预算管理委员会完成。该委员会由主管校长为领导，以财务处为中心，由审计、人事、教务、科研、基建、后勤等部门的人员组成。该委员会除拟订预算管理目标外，还要确定优先安排的事项清单。同时对预算编制和预算执行进行全程控制。
（2）根据总体目标进行细化和分解，在推行部门预算的基础上，形成各部门的具体目标。
（3）根据部门目标，编制支出预算，预算由营运预算与资本预算构成。其中营运预算是高等院校为维持日常运转而编制的预算以货币计量为单位，将学校全部收入和支出编制全口径的收支预算。资本预算是一种对可能会改变学校资产结构的建设项目规划和候选方案进行汇总加以评估的预算。将目标分解为预算，从而为预算管理委员会提供决策依据。
（4）根据学校下达的预算指标，结合各单位及项目的执行情况，依据学校制定的预算绩效指标评价体系进行分析、总结，按照规定进行奖惩，并适时调整、完善预算绩效评价指标体系。
7.3.3 高校预算绩效指标评价体系的建设
7.3.3.1 高校预算绩效指标评价模型
高校预算绩效评价是以管理学中的战略绩效管理理论为基础的。这一理论来源于企业行为研究领域。绩效评价早在19 世纪初已见雏形，发展到20 世纪90年代后，美国哈佛商学院Robert S。Kaplan教授提出的平衡计分卡，标志着绩效评价进入战略绩效管理（Strategic Performance Management）阶段。战略绩效管理是将企业战略目标进行层层分解，并通过BSC（Balanced Score Card）、KPI（Key Performance Index）和AHP（Analytic Hierarchy Process）等方法制定绩效指标体系，然后再通过确定绩效目标和编制预算统一协调企业内部行为，从而实现战略目标的一个循环往复的动态过程。与企业类似，高校绩效评价与预算同样存在着紧密的联系。
7.3.3.2 制定高校预算绩效指标评价体系的工具
根据绩效评价管理理论，BSC、KPI和AHP是战略绩效评价管理体系得以运作的基本工具。来自管理学领域的这三大工具同样适用于高校预算绩效指标评价体系的制定。
（1）BSC（Balanced Score Card），即平衡计分卡。平衡计分卡评价体系初创于20世纪90年代初，并最早为营利组织所使用。它改变了之前单纯的财务指标评价体系，强调预算的过程与结果、短期与长期、侧面与全局的综合考虑和平衡。由于平衡计分卡体系的各个维度可以根据高校的特殊性质进行调整，其实施过程和制定过程充分满足高校内部组织结构的要求，能有效解决高校面临的外部环境问题和内部管理问题。可以说，平衡计分卡评价体系的指导理念是科学地将组织的整体战略目标划分为若干具有内部逻辑关联性的层次，由平衡计分卡方法得到的绩效指标评价体系应该是一个以组织战略目标为中心的层次清晰的网络体系。
（2）KPI（Key Performance Index），即关键绩效指标。关键绩效指标体系强调对组织运营至关重要的若干绩效驱动因素，这些因素对企业整体战略目标的实现至关重要，KPI 即是将这些绩效驱动因素进行目标式量化管理的指标。关键绩效指标一般具有明确性（Specific）、可度量性（Measurable）、可行性（Attainable）、现实性（Realistic）和实效性（Time bound）等五个特性，也就是通常所称的SMART 原则。
（3）AHP（Analytic Hierarchy Process），又称层次分析法。层次分析法是由美国著名运筹学家、匹兹堡大学教授Saaty于20世纪80年代创立的。由于它在处理复杂问题上的实用性和有效性，很快就在世界范围内得到普遍重视和广泛应用，其应用遍及经济计划和管理、教育、医疗、环境等领域，涉及决策、评价、分析、预测等多种问题。这是一种定性和定量相结合的、系统化的、层次化的分析方法，是一种用于可处理复杂的社会、政治、经济、技术等方面决策问题的分析方法，尤其对于高校预算这样的多目标、多方案的决策评价，这种方法可以有效进行处理。
7.3.4 高校预算绩效指标评价体系的内涵
高校预算绩效指标的评价是一个多目标的系统，这一系统可以按层次分析法的思想，以动态的管理要求为对象，建立以绩效评价为核心的评价系统，全面揭示高校财务资金运行状况。因此，构建高校预算绩效指标评价体系可以使用平衡计分卡评价体系和关键绩效指标体系相结合的方法，借鉴英、美等发达国家高校预算绩效指标体系的做法，根据层次分析的思想，首先将高校内部的部门按职能划分为五大类，然后将学校的预算总目标划分为基本预算和项目预算两大层次，最后再在这些层次中选取若干个关键绩效指标，对各部门的预算执行结果进行汇总加以评价。
7.3.4.1 高校内部的部门分类
高校预算绩效评价主要是以部门为依托，以部门为基础单元进行绩效预算编制、执行、控制和评价。高校的部门一般可按职能分为五大类。
（1）以教学工作为主的院、系、教研室；
（2）以党务、行政管理为主的部、处、办公室；
（3）以科研工作为主的处、所、实验室；
（4）附属单位（如附属医院、校办经济实体）；
（5）提供后勤服务的集团、公司。
其中前两类部门的工作业绩不宜采用货币计量，但仍可进行量化；后三类部门主要采用货币计量确认业绩，用产出与经费投入之比衡量效率，其中为学生服务的收费项目采用校内计价核算。
7.3.4.2 部门预算绩效指标的确定
高等学校实行预算绩效评价，就是使预算管理的出发点和着眼点转移到部门，以部门为依托，围绕加强部门预算绩效管理形成一个更为开放和宏观的预算绩效管理系统。
（1）基本支出预算是为保证学校正常运转，完成日常工作而编制的年度基本支出计划，其内容包括人员经费和日常公用经费两部分。对于人员经费预算要按在职职工、离退休人员、学生的数量与结构、支出定额以及各种补贴的支出标准和补助比例进行测定。对于公用经费要根据教学院系、行政单位、管理部门、后勤部门等经费性质不同，实行分类分档管理。教学院系按学生人数、层次采取日常维持费、教育实习费、实验实习费、专项补助费等综合定额与专项定额相结合的方式确定；党政机关、纯行政处室和职能处室等根据部门职责范围不同，制定不同标准的分类分项定额，并对职能处室的特殊支出如引进人才、学科建设、教改项目等，实行专项、补助专项核算；后勤经费区别社区管理，校园保洁、水、电、暖消耗，按经费的不同用途，分别按学生人数、保洁面积和实际成本消耗，采取不同的取费模式和取费标准确定。
对于预算绩效评价指标设定，针对上述五类单位的不同，设立生均培养成本、生均后勤支出、生均图书经费支出、行政管理部门支出总量增长率、消费支出与业务支出结构指标、设备运营成本指标等经济指标，设立学生考试合格率师生比、工作效率、职工结构、校园案件率、师生满意程度等社会效益指标。
（2）项目预算是高校预算的重要组成部分，关系着高校的持续长远发展。项目经费预算确定，要根据国家有关规定和学校的长期发展规划，对项目立项的可行性进行研究，运用“成本—效益”分析法，组织专家从社会效益和经济效益、近期效益和长期效益方面对项目预期产生绩效结果进行实事求是的科学评审预测。根据项目轻重缓急，编制三至五年的中长期项目备选规划预算，每年视学校财力情况，选定实施项目，编制年度项目预算。
项目支出绩效考核指标设定，针对基本建设、实验室建设、学科建设、队伍建设、基础设施改造等项目，设立基本建设计划完成率，实验室设备利用率，国家重点学科、一级学科、二级学科增长率，博士生、硕士生、教授、副教授青年教师人数各占教师总数的比例等社会效益指标。以“成本收益率”为宗旨，设立考核项目投入使用增加的收入或节约的成本的经济效益指标，以及评价项目的工程技术、施工效率和施工质量的项目投资评价指标。
在预算绩效指标评价体系中，有时难以根据计划多重目标界定“成功”标准。如何应用评价结果修订计划、从利益相关者获得信息的准确性问题；如何促进评价结果为政策制定者使用；如何确保评价反映了对理论和政策良好的理解、采用更好的评价模型、工具和数据等问题，都需要在实践中采取一定的对策与措施以提高预算绩效指标的评价效果。
总之，与高校办学水平综合评价和教学评价相比，预算绩效评价在高校的实际应用尚处于探索阶段，相关的研究比较少，实际操作中面临的问题还很多，尤其是由于学校类型不同、层次不同，还难以拿出统一的各项指标评价标准。但实际开展预算绩效评价时还有很多工作要做，如预算绩效目标的确定和分解问题，尤其是已有资产的计价问题，校内服务项目的收费问题，产出的数量化计量问题等，这些问题还需要广大理论和实际工作者去进一步探索和完善。但可以肯定的是，在高校中运用本评价指标体系有助于各个部门按照成本效能、效益效能、水平效能原则优化配置资源，大大提高预算绩效评价结果的准确性，对于高校合理分配有限的资金、提高资金运行效益有着重要意义。
