建安四年二月初，刘协组建骑兵、水军，分别以马超及甘宁为统领。建安四年二月下，刘协召集军机处谋臣武将，商议攻击南匈奴。
杨修曾出使南匈奴见呼厨泉单于，换得五百匹马。听说要出兵匈奴，于是道：“如今春二月时节，天寒地冻，不宜用兵。且南匈奴遭大雪之灾，军民大饥。臣闻‘仁者不乘危以邀利，智者不侥幸以成功。’乘其饥而伐之，虽得南匈奴，非仁者所为也。以臣之见，陛下当先勤练士卒，修战守之具。待日后天高日暖，再兴兵不迟。”
刘协听了觉得有理，想到近年来自己南征北战，几乎整年都在用兵，确实没有好好训练士卒。尤其是濮阳大败之后，新补充的数万新兵，根本就没有像样的训练过。当下宣布暂停征南匈奴之议。决定趁此机会调整部署，重新布置自己能控制的兵力。
洛阳守军两万，又新任洛阳都尉周忠统领，种辑为副，负责洛阳及宫廷守卫。李通领一万五千人守虎牢关，贾逵领兵一万守汜水关。洛阳之西，李俊领兵五千守潼关，代周忠之任；原张绣部将胡车儿领兵三千守函谷关。此四关乃洛阳东西两边门户，因此有重兵驻守。孙资领兵五千守箕关，代贾逵之任。箕关乃河东、河内二郡往来要道，可与二郡守军左右呼应，互相支持。
调朱皓入京，留臧霸为汝南守将，守军两万人；雷薄为颍川守将，守军两万人，徐晃回京；张辽为陈留守将，守军两万人；陈留所属诸县皆被曹军攻取，陈留成为孤城，因此留孙观为副将，负责从颍川运送粮草供应陈留城中近十万军民。此三城乃虎牢关以东抗曹前线，故此命诸将仔细防守，练兵屯田，以为日后进攻做准备。
南阳处朝廷与荆州刘表接触之地，虽然刘表与朝廷相处甚好，且刘表心无大志，然而也不可大意。于是命司马芝征集五千人，谨防刘表。长安有长安都尉杜袭领兵五千守卫。司隶州以西，雍州有马腾等守卫。虽然骑兵七千都已征入洛阳，但还有五千部卒为守军。
赵云已建“骁骑营”，兵五千，命赵云移给骁骑营中护军张燕。王越史阿为“神威营”统领，兵五千。许褚为虎卫军中领军，统领三营；兼“陷阵营”中护军，兵一万。甘宁所招四千水兵，与文聘原来统领的五千水兵，由甘宁统领作为水军，仍负责洛阳以北黄河一线守卫。
命令取消羽林军、禁卫军两军，建立西园军。洛阳剩下的四万兵马，便作为西园军。升朱皓为昭德将军，任上军校尉；升张辽为昭武将军，为中军校尉；升张绣为扬威将军，为下军校尉；升徐晃为扬武将军，任典军校尉；文聘、赵云为平戎、破虏将军，为左、右助军校尉；马超、庞德为讨虏、讨逆将军，任左、右校尉。各领五千兵。
西园军是当年汉灵帝为分外戚大将军何进兵权，于中平五年八月（188年），在洛阳西园招募壮丁设立的一支军事组织。其中上军校尉统一调度西园八尉，由宦官担任，乃是皇帝最亲信的人担任。当年的西园八尉中，宦官蹇硕为上军校尉，虎贲中郎将袁绍为中军校尉，屯骑校尉鲍鸿为下军校尉，议郎曹操为典军校尉，赵融、冯芳为助军校尉，夏牟、淳于琼为左右校尉。其中的袁绍、曹操、淳于琼是目前尚存的三位。袁绍曹操都成为了一方诸侯，淳于琼也是袁绍手下的大将之一。刘协任命的这八尉虽然都还年轻，却各个都具有独当一面的大将之才。马超是唯一一位勇猛而智略不足的。其中朱皓、徐晃、张辽是刘协都曾考虑任为上军校尉的人选。赵云、马超、文聘都是二十出头，资历威望都还不够；张绣出身郭汜张济一伙，就算刘协不在意，其他诸将也或多或少会有些不满；庞德开始只是马超的一个部将，就算刘协很看好他也不能一下子就放到那么高的位置。张辽曾经在陈留独当一面，在诸将之中立功最大，年纪三十；朱皓年纪三十五，是最早跟随刘协的，虽然一直守卫洛阳很少出征，但也可见皇帝对他的信任；徐晃比张辽还要小三岁，也是跟着皇帝很久了。最终选择朱皓，也是大家都可以接受的，没有人比他追随皇帝更久。
马超带来的七千骑兵，毫无悬念的由马超统领。后来又通过各种方式，从雍州、凉州、并州收购了四千余匹战马，共骑兵一万人，由马超庞德统领。其余都是步兵。
刘协重建西园军后，以西园为基地。西园在洛阳之西，以前是上林苑，是皇帝御苑。刘协再次练兵以后，这里基本就成为洛阳的兵营了。在西园之北，兴建兵营及皇帝行宫，供全军将士作为休憩之所及皇帝亲临时的住处。毕竟南向为尊，这靠北一地自然就是天子及将士的宿营之地。西边靠土山一带，建熔炉、炼炉、烘范窑、退货脱碳炉等兵器锻造设备，一切布置都由将作大匠郑浑负责监督建造。刘协想到后世轰轰烈烈的洋务运动，于是给西边这个院子取名叫“西园军械所”。这里便是军队从兵器、盔甲、旗帜、战靴、马鞍、马镫、弓矢箭支、攻城器械等的锻造研发中心，由郑浑带领了全国二十名能工巧匠在此研发。当然由于地方和矿石等方面的原因，生产主要还是在弘农渑池，河东安邑、绛县，扶风雍县、漆县等地出矿产的地方。西方属金，而且行杀，因此用来建军械所再合适不过。
东边十余亩树林，保持原状，供春狩冬猎之用。东方甲乙木，五行属木，而且那片树林确实有着非常多的飞禽走兽，当年刘协射猎就是在这个地方。在西园西南角，修建马棚，养着万匹良马。同时修建大粮仓数个，装载粮草军需物资。西园正中，修建的是一个大校场，足可容纳五万人马同时操练。新建的西园军，除每个月轮流由一尉领所部士卒到洛阳协助守城外，其余七部都由统领率领在此操练。
经过重新建设的西园，配上新建的西园军，确实有一股非同寻常的杀气。刘协处理完朝中政务以外，也常常会骑着逍遥马，带着虎卫军到西园观演训练。许褚、张燕有时候痒痒了，也会跟赵云等兵对兵、将对将切磋切磋。有时候新娶的夫人马云禄也会骑着赤兔马带着手下那五十侍女跟着皇帝到西园来。西园八尉中只有张辽还在地方镇守，他那五千兵马自然就有上军校尉朱皓代领。虎卫军的日常宿营、训练之所却是在洛阳宫廷之外。
陈留张辽上书，言曹操与袁绍讲和之后，专于西侧攻防，令李典、乐进、曹洪等分兵袭扰颍川等三郡。张辽将少，不能退敌，因此上书朝廷。刘协聚集诸将及谋臣商议。杨修道：“如今朝廷休战练兵已初见成效，若轻于出兵，前功尽弃。臣闻袁绍因去冬大雪之灾，并州流民不少冲击州府抢夺粮食。陛下不如陛下可借粮袁绍，传旨，令其起兵骚扰曹军后方。袁绍若幸而从之，则曹操不敢正视朝廷。若袁绍不听，并州民必将大乱。曹操亦将移兵攻打袁绍，报去年袁谭取泰山郡之仇。如此，吾军可坐观成败。”
刘协道：“此计大妙！”命王粲草诏。户曹侍中董昭道：“如今陈留无粮，全靠颍川、汝南二郡供应；弘农新得六七万流民，皆需粮草；河内、河东之粮草，亦仅能供招抚流民使用。今洛阳十万军民，粮草皆仰仗南阳郡供应。朝廷委实没有粮草可借与袁绍。”
刘协想了想，道：“京中一半粮草，着西园军左右营马超、庞德帅所部兵马运往并州与袁熙。着侍中杨琦往长安钟繇处，令太傅押送五万斛米谷入京供京师使用。”董昭还想再说，刘协挥手。自己出兵损耗的粮草也不比送给袁熙的那五万斛少多少。如果袁绍能够攻打曹操，给自己争取到秋收的半年时间，那么就绝对是划算的。毕竟用粮食争取来的十万并州难民，在未来数年内绝对是一个巨大的数字。
王粲先奉旨往南皮见袁绍。圣旨先嘉奖袁谭出兵攻打曹操取得泰山郡的战绩，升袁谭为青州牧。然后又把并州难民流入河东、河内郡的事告诉袁绍，“天子颇以黎民之苦痛心。现运五万斛粮食往并州救济灾民。还望大将军绍及并州刺史袁熙能上体圣意，妥善安顿难民，保我大汉太平。”袁绍袁熙正为数不清的难民造反抢粮之事烦心，得此消息为之一振。虽然知道皇帝也不是那么善良会平白无故送粮食过来。但只有出兵才能抢得更多粮食和土地，这个倒也是事实。而袁谭想起去年连败两阵给曹操，丢去泰山、济南二郡的耻辱，更是极力撺掇袁绍兴兵。
袁绍在二子的撺掇下终于决意起兵攻打曹操。王粲得知确切消息，连忙回朝报与天子。
