从1929年国民党南京政府在山东建立政权，到1937年日本发动全面侵华战争，在8年多的时间内，山东的政治经济状况发生了许多新的变化，而日本的对华政策及其在华北和山东的具体实施也出现了若干新的迹象。日本自1931年侵占东北后，又再一步进窥华北，在进行政治威逼、军事挑衅的同时，积极谋求经济“开发”扩张，并将其作为侵华国策的重要内容。这期间，日本一方面拉拢山东地方实力派脱离国民政府，一方面积极制定实施“华北开发”政策，从国家战略角度出发，有计划地推行经济领域里的扩张。这样，随着一系列华北经济开发政策的实施，日本在华工商业投资的官方色彩愈来愈浓。
国民党在山东建立政权后，山东社会形势较前稳定，经济处于缓慢发展时期。期间，以民间资本为主的日本工商资本以青岛为龙头，以胶济铁路沿线主要城市为目标，与本国殖民扩张政策相呼应，持续不断地扩展其经济势力，在纺织、橡胶等工业领域扩大规模，进而使其在这些产业部门的优势地位益加巩固。另一方面，日本商业资本也恢复了扩张的势头，青岛、济南及胶济路沿线城镇的日本商行、商店逐年增加，与华商展开激烈的市场竞争；日本在山东口岸贸易中所占比重达到1/3，沿海航线的航运业大部分为日本航运公司所控制；山东与日本的经济联系远远超过与其他国家的联系，而这种联系又从多方面对山东社会经济的演变产生影响。
1920年代末到30年代中期，也是民族工商金融业历经磨难而有所发展的时期。民族资本工商业所处的环境尽管有许多不利于自身发展的因素，如世界经济危机、外商企业的竞争倾轧、内战与苛捐杂税等等，企业经营发展遇到重重困难，甚至往往因此而亏损倒闭。但是就整体而言，他们并非不堪一击。借助抗日救亡运动、抵制日货运动、国货运动等社会运动的声援，同时依靠自身管理和技术的不断改进，凭借与商业资本及市场天然的密切联系，民族资本具有相当的抗争性和市场竞争力，表现出顽强的生命力。在20年代发展的基础上，华商资本仍在不断地成长壮大，在工业、商业、金融业领域与日本资本展开顽强的竞争，在若干产业领域迫使日本资本步步退缩，逐渐在竞争中争得了市场，在某些实力强的领域甚至占据了一定的上风和优势。
1.拉拢地方实力派脱离南京政府
1927年4月南京政府成立后，在经过一番内外调整后，掌握了军政大权的蒋介石决定第二次北伐，消灭奉系军阀。1928年4月5日，蒋介石在徐州誓师北伐，同月9日下达总攻击令。为了扶持亲日军阀势力，日本田中内阁随即决定对中国实行以“强硬外交”为核心的“积极政策”，其重要步骤就是出兵山东，干涉中国内政。1928年5月1日，北伐军队进入济南。两天后，出兵山东的日军寻衅滋事，公然践踏国际法准则，制造了震惊中外的“济南惨案”。此后一年的时间内，日本军队占据济南、青岛及胶济铁路沿线，日本资本也乘机而入，锐意经营，保持并扩大其经济势力。
在日本的压力之下，国民党山东省政府被迫退避泰安组建。在当时主权遭到严重侵害的情况下，地方政府根本无法实施有效的管理。1929年3月，中日“济案”协定在南京签订。5月日军陆续撤出济南、青岛及胶济铁路沿线，同时山东省政府各机关也由泰安迁回济南。在日军占据济南等地的过程中，被北伐军击溃的奉系军阀张宗昌，纠集各路势力，与被国民党改编的刘珍年部在胶东展开战事，成为山东政局不稳的重要因素。1930年9月，中原大战战事平息后，南京国民政府为稳定山东局势，任命韩复榘为省政府主席。此后，山东政局渐趋缓和，韩复榘成为占据一方的地方实力派，日本也开始了对其拉拢的过程。
韩复榘原为西北军中一员将领，与国民党没有历史渊源关系。他执掌山东政权后，对国民政府采取了表面服从、暗中疏离的做法，始终保持着“半独立状态”。在山东主政七年，韩复榘这一做法颇见成效，统治地位日益稳固，使山东在华北地区内成为具有一定独立性的省份。作为地方实力派，韩复榘既执行南京政府的法令法规，又保持着一定的独立性，这一状况构成当时南京中央与山东地方政权微妙的关系格局，而这种关系格局为日本在山东进行分裂活动提供了条件和契机。日本正是利用中央政府权威不足，地方政府专权的政治状况，逐步展开了对韩复榘的拉拢诱迫活动。
1927年4月，日本田中义一内阁上台后，决定对华采取“积极政策”。此后召开的东方会议通过了《对华政策纲领》，确定了将“满蒙”从中国本土分离，并对中国实施武力干涉的政策。这表明日本主要的利益指向在满蒙地区，企图通过分离满蒙，获取或扩大地区特殊权益；在关内则是干涉中国统一，并不惜使用武力。日本武力干涉中国统一的政策，在三次出兵山东的过程中得到充分体现，成为这一时期山东政局动荡的重要原因。通过出兵山东，日本在山东的政治、经济权益得到巩固，为以后进一步扩张制造了条件。
国民党建立山东地方政权之时，正是日本以青岛、济南为桥头堡，保持扩张势头，并与山东经济联系日趋密切的时期。1920年，日本对华投资达4.66亿美元，占各国对华投资总额的23.1%，在英国之后居第二位；到1930年，日本对华投资已升至第一位，达到14.89亿美元，占各国投资总额的40.8%，是这一时期投资增长最快的国家。1920年代后半期，日本资本输出约有90%集中于中国，而山东与日本关系的特殊性，成为其投资的重点地区。尽管华盛顿会议后中国收回了青岛和胶济铁路，但日本仍保留着诸多“特殊权益”。这种特殊权益“自从日德战争以来二十几年间，对日本人经营事业的背后发挥了一种压力作用”。如何利用中国政局变化，维护归还青岛后所保留的权益，发挥山东作为“特殊权益地区”的作用，成为日本政府及其工商资本所关注的问题。
日本出兵山东、制造“济南惨案”，引发了中国激烈的抵制日货运动，日本对华贸易出现下降的局面。1929年日本对关内输出总额3.46亿日元，比1926年的4.21亿日元下降了17.9%。日本一向依靠向中国输出工业品，特别是轻工产品来获得贸易盈余，并谋求建立与英美对抗的“日元经济区”，因此，对外贸易对日本经济有着举足轻重的作用。为克服贸易输出下降的局面，摆脱国际孤立地位，解决中日间一系列悬而未决的问题，继田中内阁上台执政的滨口雄幸内阁，于1929年7月开始实施以标榜“协调外交”为特色的第二次“币原外交”，中日关系出现了变化。这一变化在日本对山东的政策上也有所体现。日本改变了直接支持奉系军阀的做法，将目标转向韩复榘，开始了一系列拉拢诱迫活动。
近代日本政治体制中军人干政的传统影响制约着外交政策的实施，在华日军更是不断挑起事端，制造事件。这种由军方、外交人员交织在一起共同干涉中国内政的做法，在其对韩复榘的工作中得到体现，而军方的作用更为突出。1931年8月，日本陆军参谋部人员就曾以驻济领事馆武官的身份，在济南对韩复榘进行离间工作，劝其反对蒋介石、张学良。“九一八”事变后日方更是与韩复榘频频接触，活动力度加大。事变后的次日，日本驻济总领事西田畊一按外相币原的训令会晤韩复榘，要求其负责保护在山东的日本侨民，并责令烟台、龙口等地官员取缔反日活动。日方之所以明目张胆提出要求，即因韩上台后不久就下令解散反日团体，取消反日宣传，并布告全省，如有召集会议或张贴标语，需经国民党省党部及省政府审查允准，表现出对日亲和的态度。9月28日，韩与西田私下密谈，表示“如果出现断绝国交、通过宣战时，自己也只能服从政府命令，但对与战争无直接关系的人民则要互相进行保护，对贵国人当然也要充分保护”。
上海“一二八”事变期间，韩复榘公开通电支持十九路军抗战，同年4月，还曾成立“山东救国集款委员会”，自兼主席。凡此种种，在公开场合对全国重大事件，韩复榘的表现是服从南京国民政府，恪守地方官员职责。与日本人接触，密切关系，韩复榘的目的是借以壮大自己，巩固统治，因此多是秘密会晤，私下联络。这样不仅使双方有了一种默契，也给日方一种错觉，感到韩复榘可以合作与利用，将其作为向华北渗透过程中的重要人物。因此，对韩复榘诱杀张宗昌、驱逐刘珍年等事件，日方表示了谅解，对其公开的抗日救国言论和表面上的缉查私货，查办毒品交易等也未作抗议。日本对韩的工作是从长计议并期待时机成熟。
1932年3月，日本扶持建立“满洲国”之后，即进窥华北。这一阶段，山东是日本对华北施策的重点地区。对山东的谋略虽未取得明显效果，但密切了与韩复榘的联系。1933年10月，斋藤内阁“五相会议”拟订的“帝国对华政策”，明确宣示要在日本的指导下实现日满华三国的提携共助，在华北采取建立亲日地方政权的“分治政策”。日本还通过塘沽协定（1933年5月）的善后谈判，对华北开始了经济上扩张，将其视为军事资源的补给基地。随着华北谋略的步步深入，日本军部尤其关东军和支那驻屯军图谋分离华北的野心日趋膨胀。1935年9月24日，日本支那驻屯军司令官多田骏在天津发表声明，声称要把反满抗日分子驱逐出华北，推动华北经济圏独立，用华北五省军事合作防止赤化。以此为标志，日本正式拉开了华北自治运动的大幕。
在“多田声明”前后，日本对韩复榘即展开了多方游说，在日本看来，韩曾下令停止国民党县党部活动，拒绝中央军进驻山东，取消反日组织及活动，已是在执行协定中的内容，是“自治”的理想人物。因此，1935年11月12日，在日本向平津卫戍司令宋哲元施压，要求其20日前宣布“自治”的同时，多田骏飞往济南，要求韩复榘响应“自治”，并邀其赴北平参加“自治”商谈。11月22日，日本松井大将到济南与韩密谈，劝其脱离中央，参加华北五省自治。月底，日方再次邀韩商谈，向其提出正式宣布“独立”并签订协定的要求。
日本策动华北自治的举动，引起了南京政府的警觉，很快便采取一系列应对措施，告诫其勿为日方离间所动。此间国民党五全大会召开，团结抗日形势正在形成；“一二九”大规模学生爱国运动进一步激发起民众的抗日热情；日本政府担心在即将召开的伦敦裁军会议上引起国际纠纷，加之华北地方实力派并不情愿受日本挟制，日本华北自治的阴谋受到挫折，未能取得明显成效。韩复榘未往北平参与谋划，对公开表态、签订协议也不置可否。
1936年日本迅速走向法西斯主义，受军部支配的广田内阁于8月间制订“对中国实施的策略”和“第二次华北处理纲要”，将中国分为华北、南京政权、其他地方政权、内蒙四个部分，分别采取相应的政策措施，反映出日本分治中国的战略企图。其中对华北的扩张政策是其对华政策中首要目标。其核心是将“华北自治”上升为“华北分治”，在实施“政治分治”的同时“开发华北经济”。此时日本的对华政策，虽然对原先忽视南京政府的做法有所改变，决定与南京政府交涉，但并未放弃拉拢地方实力派。对韩复榘日本军方、外务人员也未放松工作，仍旧频频接触，促其表态。
1936年1月，石野继任日本驻济总领事，开始了第二轮诱使韩复榘的工作。3月，日军师团长土肥原途经济南，与韩商谈“山东独立”。4月，石野、西田领事与韩进行秘密会谈，要求韩果断解决影响“山东独立”的障碍，设法除掉持反对意见的部下。韩复榘则以“时机未到”加以敷衍，并回拒了日军司令官邀其赴天津会晤的请求。9月，日本驻华大使川樾茂在济南会晤韩复榘，离间其与南京政府关系，韩则再一次表现出暧昧的态度。西安事变后，中国国内停止内战、一致抗日的呼声成为主流，1937年初支那驻屯军司令官田代派遣师团长板垣等赴济南，迎韩复榘去北平参加华北自治会议。日方认为韩有左右华北局势的作用，但结果韩拒绝了日方的要求，其谋略再遭挫败。此后韩对日态度有所强硬，日本对其“伪化”的策略无果而终。
日本对韩复榘的拉拢诱使活动，是其华北谋略的重要组成部分，也是其培植亲日势力、分裂华北政策的重要一环。这一时期山东与日本的关系，较华北其他省份有特殊性的一面。这不仅在于自1894年甲午战争后日本在山东有40年的经营历史，日侨人口居华北地区之首，有着雄厚的殖民经济基础；同时还在于英美势力在山东较弱，日本遇到的竞争也较弱。民国初期，日本就曾收买统治山东的各派北洋军阀，不断扩展在山东的势力。南京政府时期日本对韩复榘的利诱活动，实际是其扶植亲日势力，推行分裂活动的延续。这一活动虽未能达到在政治上使山东“自治”、“分治”、“独立”的目的，但日本利用双方所达成的默契，通过推进所谓“经济提携”，在山东的工业投资、商业贸易、矿产开发等经济扩张活动均有新的进展，日本工商资本在山东的势力进一步扩展和巩固。
2.“经济开发”政策的制定与经济调查
1922年华盛顿会议后，中国依据与日本签订的《解决山东悬案条约》收回青岛和胶济铁路。但是，日本凭借条约中保留的诸多权益，仍持续不断地向山东进行经济渗透，以谋求将山东变为“独占地带”，使之成为对华北经济扩张的中心地区。北京政府时期，日本在山东的投资经营活动已深入到国民经济的各个领域，如商业、贸易、金融、交通、轻纺、农畜产品加工、采矿等等，投资者既有财阀资本，也有中小资本，投资形式既有直接投资，也有合办投资、贷款、借款，投资最为主要的区域是青岛、济南以及胶济铁路沿线地区。日本对山东的资本输出，压倒英美等列强而占据首位，这并非其有高于英美等国的投资能力，而是受“在华的军事政治力量，势力范围和特权的制约”。1920年代的日本投资经营活动，基本以获得原料、倾销商品、赚取高额利润为目的，尚未达到从国家战略角度出发、有计划地掠夺国防资源的地步，与后来的经济扩张政策则有所不同。
“九一八”事变后，日本在中国东北地区扶持建立伪满洲国，随后，日本军方、外务部门便开始拟订有计划的华北“经济开发”与“经济提携”政策，设立实施机构，大力向华北地区扩张逐步演变成为日本的国策。华北与东北在人口、地缘上有着极为密切的联系，正是基于这一特点，华北不仅被日本视为满洲国的外围阵地，也是其战略资源的补给基地。在从关外向关内扩张过程中，日本已不满足于一般的投资设厂和商业贸易，转而开始从攫取战略资源的考虑出发，制订新的经济扩张政策。在这一过程中，山东的地位尤显重要，成为其华北“经济开发”的特殊据点。
日本视山东为“特殊权益地区”，在经济扩张政策中，不仅有详细的筹划内容，而且有具体的针对性措施。1931年4月，日本驻青岛总领事川樾、济南总领事西田、烟台总领事内田以及张店、博山、坊子等地办事处主任，在青岛举行山东领事会议。会议讨论的主要事项有两方面：一是维护日本在山东的各项权益。当时南京国民政府提出废除治外法权，日本认为会涉及山东地区，故提出此问题，决定对日本在山东的权益进行调查，并提出相应对策；二是加强日本在山东的经济扩张。针对中国修订关税、保护本国产业的做法，会议强调日本在华产业政策的重要性，要求转变日本移民观念，官方机构应与商工会议所等民间机构联合一致、内外呼应，在领事馆配备负责工商事务的专门人员等。这次会议召开于“九一八”事变之前，“是继华盛顿会议‘解决’山东问题8年以来，日本第一次比较明确地提出向山东进行经济扩张的问题”，表明日本对在山东权益的重视和急于进一步扩展的意图。
从“九一八”事变到卢沟桥事变，日本对华北的经济扩张伴随着政治渗透而步步推进。面对中国日益高涨的抗日运动和西方国家的不满与压力，日本华北政策的制订与实施，有一个从确保既得权益到获取新权益的过程。1933年8月，日本政府内阁制订出《从国际关系出发的处理时局方针》，暗示要培养地方政权分立，特别提到对“山东地方及北支”的政策，认为该地区危险性较小，应努力保持平衡状态。这是“九一八”事变后，日本第一次在“阁议”中明确其华北政策的内容，而其中将山东与华北并列，反映了山东在日本对华政策中的重要性。在此之后，日本对山东“倍加关注”，拉拢韩复榘、分立山东等活动的一个重要目的，就是确保并扩大其在山东的经济权益。
1935年7月，日本“支那驻屯军”司令部制订出《北支新政权诞生后的经济开发指导方案》，认为获得新权益比扩大既得权益更为重要，日本“由于国防上的需要，要尽可能迅速向获得新权益迈进”。于是，“历来以山东省为中心的经济扩张，转变为以整个华北为对象的经济控制，即尽管应开发的地区涉及整个华北，但因山东省已经有了相当的权益，所以除了金融之外，山东暂作为第二位”。这一方面说明此前日本对在山东经济扩张的重视，同时也表明日本从控制华北，建立“日满、华北经济区”的角度考虑，仍将山东视为其整个扩张计划的重要一环。事实上，这一阶段，日本军方、外务部门一系列华北施策方案计划中，常常将山东与华北并称。对此，当时在满铁调查部从事调查的岸田英一曾说：
随着满洲国的发展，满洲同华北、山东在各方面都有着密切的关系。所谓日满经济区，不仅是有待同河北、山东两省实行经济合作之后才能完成，而且如果考虑到满洲国3000万民众的大部分都是山东人这一事实，促进华北的经济工作，诚可谓恰合时宜。
1920年代至抗日战争前，是外国在华投资增长最快、增加最多的时期，而这其中日本名列首位。1920年日本投资占各国投资总额的23.1%，到1930年已占40.8%，超过英国而居第一位；到1936年占46.1%，年增长率8.9%。日本投资区域主要集中于中国、朝鲜，1914年日本对华投资占其国外（不含中国台湾、朝鲜）投资总额的83%，1930年上升至93.9%。从日本经济势力在中国急剧膨胀的态势，可见中国大陆市场对日本的重要。与此同时，日本在山东的投资规模也不断扩展。依靠在山东的特殊权益，凭借先进的技术设备和经营管理，加上资金融通与贸易上的优势，日本资本在纺织、贸易及若干制造业领域形成优势。
1929年世界性经济危机发生后，日本以低汇率为武器，扩大了对中国和东南亚市场的纺织品、日用品的出口，但对美国生丝出口的萎缩、燃料进口的扩大造成了贸易赤字，并且由于外汇、黄金管理的加强，中断了来自英美等国外资的引进，减少了外汇筹集渠道，重化学工业发展受阻。在这种情况下，日本寄希望于在远东地区强化推行经济扩张政策，藉殖民地经营来解决国内的经济困扰。这样，在30年代前半期日本构筑“日满支日元经济区”的同时，更加注重从殖民地获取资源，其政策也由占领地政府主导的殖民地政策，向总体战体制下强制推行帝国一体化殖民地政策过渡。
1933年5月，塘沽协定签订后，日本对华北的政策渐趋明朗。同年10月，内阁连续5次召开由首相、外相、藏相、陆相、海相参加的“五相会议”，制定日本外交方针，其中对华北政策的主旨是“在帝国的指导下实现日满华等三国的提携共助”。1934年12月，日本陆、海、外三省有关课长拟定《关于对华政策三件》，明确提出“扩张在中国的商权”。在日本政治上分离华北的强劲势头下，1935年12月27日，日本支那驻屯军司令部制订了《北支产业开发指导要纲》，其方针是设想在华北建立亲日政权的条件下，采取垄断排他性的开发方式，将涉及国防资源的重要企业归诸日本，较易开发的产业则以中国为主体，日本给予金融、技术上援助，外国利权皆在排斥之列；同时将日本在华企业分为禁止企业、统制企业（矿业、交通、通讯、特殊商品等）与自由企业（棉纺业、面粉业）三种。此纲要仿照日本在伪满洲国实行的经济控制方式，是经济统制的翻版。所不同的是中国驻屯军不满意关东军让满铁垄断满洲国经济的做法，而提出“帝国政府必须敦促财阀巨头奋起”，也就是要求日本财阀资本迅速进入华北。从1936年开始，伴随着日本华北经济开发中枢机构——兴中公司的设立，日本在华北的经济扩张有计划大规模地展开。以山东地区为开发重点，向华北其他区域辐射，成为这一阶段日本华北经济政策的重要特征。
在日本华北政策的制定过程中，为增强针对性、计划性，充实经济扩张的内容及措施，作为“国策会社”的满铁和地位不断提高的中国驻屯军，对华北经济资源、社会状况做了大规模实地调查，并汇集成数量庞大的调查资料和报告。日占青岛时期，日本青岛守备军及所属民政部就曾对山东社会经济进行过“丰富而且较为基本的调查”。华北调查利用了这一条件，所涉及的调查范围更为广泛，调查结果后来成为日本制定华北及山东开发计划的依据。1932年1月，应关东军的要求，满铁正式设立“经济调查会”。翌年12月，经济调查会制订完成《华北经济调查计划》，并在天津、青岛、上海筹设经调会分会，在济南、烟台等11个城市设立调查组。1934年5月，满铁又对山东和整个华北地区的各种资源、交通、一般经济、利权等事项进行调查，并起草对策。截至战前，满铁经济调查会共先后完成9类37项“调查立案报告书”。
在满铁开展调查活动的同时，日本中国驻屯军也开始行动。1934年10月，中国驻屯军参谋长酒井隆致函满铁总务部长，要求满铁协助成立调查机构，调查华北经济资源。1935年和1936年，日本军方与满铁密切合作，开展了范围广泛的华北经济调查。根据1934年10月中国驻屯军司令部制定的《华北重要资源经济调查之方针及要领》，调查的目的是“为助长帝国发展对华经济，使战时我国国防资源易于补充，同时扶持并增强帝国在华北的经济势力，并促成日、满、华北经济圈”。当时日本军部主管经济的官员认为，华北经济开发计划的立案，要借助经调会才能完成，于是借用经调会人员，并于7月完成《华北经济调查班编成要领》。
1935年8月，中国驻屯军与关东军、伪满洲国、满铁共同组织人员，开始调查工作。由伪满洲国组成“甲嘱托班”，负责调查通货金融、财政贸易、政治外交、产业、交通等5个部分，研究并提出迅速分离华北的经济政策；由满铁组成“丙嘱托班”，负责调查经济、金融、税制、贸易，提出“华北独立”的对策。两个月后调查结束并提交了报告。1935年10月，满铁经调会派出人员组成“乙嘱托班”，分总务、矿业、工业、铁道、港湾、经济6个班，担负“适应眼下形势需要急施事项的调查”，并“尽快制定具体方案，提出献策”。该班调查工作持续到1937年3月，人员最多时达到380人，调查区域覆盖山东、河北、山西、河南、绥远、察哈尔等省区，其中矿业、铁道、港湾等项调查最为具体详细。此外，乙嘱托班还配合日军进攻华北的企图，对资源、水运、供水、铁路、税制、行政等展开与“作战计划”有关的调查。整个调查共完成调查资料85册，成为日军华北经济调查的“集大成之作”。此后满铁还应日本中国驻屯军的要求，进行了1937年度华北调查。
日本军方和满铁大规模的分项与综合性经济调查，伴随着日本华北政策的制定实施而步步深入和扩展，体现出国策性、基础性和实用性，为其华北经济开发计划的形成奠定了基础。在这一过程中，山东无疑是其重点，不仅综合性调查涉及山东，而且有专门针对山东的分项调查，如日本经济权益、农业资源、煤炭、青岛港、胶济铁路延长线、金融、税制等等。这些调查有一个基本共识，即“山东省的重要性，就在它的广大地域在地理上具有适宜的条件，富有煤、铁及其他种种地下资源，还有农业、畜产也很旺盛，并且这些资源和特产物运往海港极其便利，只须使用较少的经费资材，即可对于现局给予很大的寄予”。显然，日本已充分意识到在“日满华经济区”内，山东的区位重要性在于可供开发利用的丰富资源，以及可观的投资回报价值。为此，满铁经调会依据大范围的实地调查，策划、制定出若干具体的山东经济开发计划。
日本原定1937年夏召开大陆经济会议，“综合研究朝鲜、满洲、华北的产业五年计划”，后因“七七”事变而未果，然而提交会议讨论的山东开发计划早已准备就绪。计划内容主要包括：《山东省经济开发计划要纲案》、《对山东投资机关对策案》、《山东省产业开发计划案》、《山东省矿业开发五年计划大纲》等。所谓山东经济开发计划的目标，实际就是“准备对苏联作战，获得国防资源，确保日本产业所必要的原料，增进居留民的购买力，发展我生产力”；“应对英美势力渗透、苏联东扩所产生的危机，保证民众对日本的依存”。对于开发实施的方针，提出“要从日满华依存关系紧密化的使命进行施策，诱导中国方面协力完成”；“开发必要的国防资源，对重要企业予以援助、指导”。关于开发投资机构，除原有的日本银行、企业投资外，还要动员东洋拓殖、满洲兴业银行加入。统制企业的投资经营以及在山东的“统制事业”，由兴中公司负责，同时设立银公司，吸收满铁、华北政府、中日民间资本加入，形成“日满华经济圈”，并由“自由进出”向统制经济转变。在1936～1937年满铁和中国驻屯军拟定的4项华北经济开发计划中，山东作为“特殊权益地区”归并到开发计划之中，准备予以重点开发。列入重点开发的项目有：修建高（密）徐（州）、济（南）道（口）铁路，修筑青岛港，疏浚小清河，改造北运河，开采招远金矿和金岭镇铁矿，开采博山、淄川等地煤矿，开发山东电力、原盐、纸浆、硫铵及农畜产品生产等。
综观日本假经济提携、共同开发为名，在山东和华北地区所进行的种种调查，不难看出其目的是为获取上述地区的战略资源。在其制定的各种开发方案和计划中，山东作为日本的“特殊权益”地区，被列入“重点开发”对象，铁路、港湾、矿产、粮棉及畜产品成为其经济开发的主要对象。在日本后来的侵华过程中，上述调查和开发计划成为其进行经济扩张的依据和指导，而山东资源的存在及其供给可能，曾促使日本“由历来以山东省为中心的经济扩张，转变为以整个华北为对象的经济控制”。
3.庇护走私活动
走私，通常系指违反主权国家的贸易和关税管理，非法运输、携带、邮寄货物、金银、货币等进出国境，逃避海关监督、偷漏关税的行为。日本对山东及华北的走私活动，除表现出上述一般特征外，还带有明显的国策性、地域性特征。
“九一八”事变后，日本在华北地区掀起了一波紧似一波的走私狂潮，成为当时日本分裂华北、破坏中国经济的一个重要方面。日本对华北的大规模走私活动，山东首当其冲，构成“华北走私的先声和开端”。1933年5月塘沽协定前，辽东半岛到山东半岛的海路是日本私货偷运的主要通道，而山东渤海湾沿岸民船港则是私货集散的中心地，走私量最大的日货为人造丝、砂糖和卷烟纸。即使1933年走私集中地转向河北冀东地区，这条通道仍旧存在，私货从未设海关的鲁北海口上岸，然后经张店销于省内各地，或南运上海等地。由于走私活动行事诡秘，加之冀东地区走私泛滥，一定程度上掩盖了山东未设关海口的走私活动。1935年8月何梅协定后，天津成为日本私货的大本营，济南则是走私货的分销地和中转站。此外，青岛、烟台、龙口等口岸每年也有大批私货走私入境，结果四处蔓延的走私活动，使山东成为日本走私货的泛滥之地。
日本走私活动伴随着其华北分裂政策的制定和实施而展开。一方面增兵备战，寻衅挑事，另一方面鼓动走私，建立网络。走私活动是在官方和军方的认可和庇护下进行的，被缉查后由其出面调处。走私通道由海路而陆路，由山东而河北，规模不断扩大，并向公开化、合法化演变。私货在沿海省份公开销售，日本借机在青岛、济南、张店等城市扩张商业资本，华商也多有参予以谋其利。大批私货通过铁路、公路、水路运输向西、南两个方向辐射，销售范围达到西北、西南、华中各地。1936年9月日本驻北平特务机关长松室孝良少将在向关东军提交的报告中，对华北走私有如下陈述：
帝国货物之向华走私，为帝国对华之断然手段，其用意在促进华北特殊政治体系之成立，而隶属于帝国独力之下，届时政、经、军诸般问题，均可依帝国之意志而实践的解决；……帝国唯有抚情顺势，积极采用走私办法，作有力逼切之威胁，其功用可输入帝国大批商品，救济生产过剩之恐慌，侵袭英美列国之市场而代替之，促成全华北物价之下落，既可抵制欧美列国货品，又可博得民众的欢心，增进其消费力与购买力，培养为帝国先锋之浪人深入华北内地作特殊之活动，吸收各地亲日分子，以为帝国消灭华北实力派之羽翼，鞭策华北，使其官民对帝国怀普遍的恐惧心，并以走私贿诱手段作当地官吏性格之考金石。
报告提出的对华走私政策，充分反映了日本支持走私活动的目的，这就是破坏中国关税收入，排挤英美经济势力，扰乱市场秩序，配合政治军事谋略，以求得对华北地区的独占地位。
1920年代末，“在黄金解禁引起萧条的国内因素和世界经济危机的国外因素双重打击下”，日本发生了“昭和经济危机”，国内经济“陷入了步履艰难的凄苦境地”。为克服危机，日本政府于1931年采取低汇率、低利率和财政扩张措施，来刺激出口贸易。1933年后，日本外贸出口额开始剧增。世界性经济危机使日本经济对殖民地经济的依赖加重，为开辟新兴商品市场和资源供应地以及为资本寻找出路，日本对华经济扩张不断升级，“日满经济区”也随之开始向“日满支经济区”转变。但是，日本以低汇率为武器，扩大日货对华出口的做法，一方面在中国市场引发贸易磨擦，一方面也受到中国抵制日货运动的抑制。“九一八”事变后全国规模的抵制日货运动，造成日本对华贸易所占比重急剧下降，美国取而代之居于首位。但就华北各通商口岸进出口贸易而言，日本仍占首位，其势力呈由北而南递减的态势。
美英在华经济势力的发展，对日本构成竞争压力，使得日本急于通过扩大商品贸易，来维持其在华北的地位。伪满洲国政权成立后，随着日货的大量进口，原先贸易出超的东北地区迅速变成贸易入超地区，但大量日货又无法完全在该地区消纳，迫切需要寻找新的出路。华北地区无疑是最理想的日货消纳地，然而英美商品的竞争和华商工商业的发展，却使日本无法在华北建立像东北那样的排他性贸易。若使日本商品具备较强的竞争力，扩大市场占有，惟有走偷逃关税，走私贩私之途。
日本掀起大规模华北走私活动，与1920年代末至30年代初中国关税自主运动有一定关系。南京政府成立后，即于1927年7月1日宣布修订不平等关税条约，实行关税自主。翌年7月至12月，中国先后与英、美、德等11个国家签订了关税条约，只有日本迟迟不肯废除旧约。后南京政府从关税中拨出500万元作为偿还“西原借款”担保，以此为交换条件，日本才于1930年6月签订了关税协定。但协定附件中规定：自协定生效之日起，中国应于3年期内，维持指定货物（包括棉纺织品、海产品、麦粉、杂货等）的“最高税率”，这实际等于“指定货物”三年内不能改变税率。1933年5月中日关税协定期满，中国获得法律上的关税自主权，而实施过程中最大的障碍便是日本的反对。1929年2月，南京政府颁布实施的第一个《国定进口税则》，便因日本反对，以日货为主的项目未能实行。1931年1月实行的第二次修订税则，进口税率较1929年税则有所提高，但对进口的日本棉纺织品，仍按1929年税率征收。1933年第三次修订税则，提高税率较多的货品是日本棉纺织品和海产品，税率最高达80%。日本政府宣称新订税则专为打击日本、偏利英美，增税“全以日货为主”，向南京政府提出抗议。1934年7月第四次修订，在项目上作了有利于日货的调整。1935年3月，南京政府准备再次修订税则，因日本反对而未果。
通过数次修订税则，中国进口税率较以前协定关税有所提高，平均税率在10%～15%左右，实际仍低于日本平均17%的税率水平。日本不愿看到因中国关税提高造成其商品价格升高，降低竞争力，于是将华北走私归结为“中国税率过高所致”。另外，当时国际市场上金银比价及汇率变动，也影响着国际贸易形势的变化。1929年开始的世界性经济萧条，导致主要工业国物价下降，而国际市场银价下跌更为严重，跌势一直延续到1934年。中国作为实行银本位货币制度的国家，在银价下跌幅度大于物价下跌的情况下，对出口贸易产生了一定的刺激，出口仍保持1929年以前的高水平。同时，银价下跌使中国货币汇价贬值，以此结算的进口商品价格上升，在一定程度上抑制了国外商品的进口。日本受危机冲击，出口大幅下降，虽一再扩大向远东殖民地尤其是伪满洲国的出口，但在关内却遇到英美等国家的激烈竞争。为改变因关税、汇率等因素造成其商品出口受阻，便力图在华北实施大规模的走私活动，为其商品倾销寻找新的途径。
由辽东半岛向山东及华北地区推销日货为其通道之一，而走私是其主要做法。
“九一八”事变后，中国东北地区成为日本独占地带和“日元经济区”，日货入超虽愈演愈烈，但市场缺乏消纳能力，因而急需寻找新的销售市场。在关外与关内陆路交通完全中断的情况下，唯有海路可以通达，而山东渤海湾沿海各海口与日本控制的辽东半岛交通最为便捷，船只往返，一日可达。于是，日本、朝鲜浪人开始使用帆船偷运货物，路线乃由大连港装货，至山东沾化下洼、无棣埕口一带卸货，然后由公路运输至胶济铁路中段各城镇，私运货物主要为人造丝、砂糖和卷烟纸等。截止到1933年，走私活动虽然受运输工具的限制，规模不大，但偷运频率高，并与地方驻军、官员勾结，活动较为隐蔽，所以未引起社会关注。据大连海关1933年调查，“大连港进口货物中，大半用于走私到中国北部一带地区”。从大连运往华北各地的私货每月在200万元左右，其中64%运销到山东沿岸。受走私影响，从1931年开始，青岛港正当报关入口的日本人造丝、砂糖等货物逐年减少。当时山东人造丝年需要300万斤，而1933年青岛港正常进口仅11万余斤；砂糖进口减少50%以上，1933年为34.2万担。
1933年后，走私活动迅速蔓延，不仅河北省各海口开始盛行，山东设关海口也屡见不鲜。“在山东沿岸起卸之私货，利用铁路与公路，而运销各地之消费市场，其主要卸货地为羊角沟、虎头崖、芝罘、龙口、威海卫、青岛”。走私货物除人造丝、砂糖、卷烟纸等税负较高的商品外，还有枪支、毒品、白银、酒、酒精、染料、胶鞋、轮胎、罐头、化妆品、电气材料、海产品、纺织品等。除投机商人外，日本航运公司也卷入走私活动，使用数十吨至上千吨轮船运送私货。1933年8月，大连海关废除预纳金制度，促使私货输出进一步发展，对山东沿岸各海口形成包围之势。随着沿海走私活动的扩展，青岛、济南及胶济铁路沿线城市的日本洋行、商号纷纷参与私货贸易，部分华商也被卷入其中。
1933年5月“塘沽协定”后，华北大门洞开，经北宁路运抵天津的日本走私货迅猛增加。1935年6月“何梅协定”签订前后，随着河北境内海关缉私的松弛，日本公开怂恿大规模走私，天津遂成为私货聚集地，山东境内的走私活动也随之发生变化——济南骤然成为走私货的分销地和转运地。运抵济南的走私货来源，一是由天津经铁路、公路运入，一是由沾化下洼陆路运入，走私大宗仍为砂糖、人造丝、卷烟纸等。1936年8月以前，由天津至济南的私货主要是经津浦铁路运输。起初贩私者将私货作为货运物资办理，海关成立路运稽查处后，为逃避查禁，伪装成旅客行李，运往济南，“关员若加诘问，私犯立即以武力抵抗，以致被殴受伤情事，时有所闻”。8月下旬以后，“私犯以铁路沿线海关缉私严厉，遂翻然变计，取道公路，以运货汽车满载糖、人造丝等，由日韩浪人携带手枪及其他军械护送，自天津南向鲁省一带运输”。于是“利用公路，潜运私货以入内地者，络绎不绝，而运销鲁省者，更势如潮涌，源源而来”。
关于山东沿海走私的数量难于做出准确统计，据海关税务司记载，1934年烟台港直接进口洋货760万元，1935年为970万元，表面上呈增加趋势，但970万元货值中，缉查的私货即占200万元，是年该港关税总额的1/3系征自充公私货，仅上半年缉获私货案件就有130起。海关统计中所列人造丝进口36.8万公斤，皆为充公私货；砂糖1.9万公担，也多系私运货品。龙口港1933年关税收入130万元中，所征缉获私货进口税占13%。1934年海关统计进口货物中，人造丝140854公斤，而上年仅12690公斤；糖由上年4260公担升为16570公担，两项激增的原因是缉私数额飙升。1935年龙口海关关税较上年增收一成，其中22%征自充公私货，是年，缉获走私人造丝123793公斤、砂糖1263公担，反映了当时走私活动已发展到相当严重的程度。1936年，青岛港凡是有“私运进口之大宗货物”，相应的合法进口贸易“均趋跌落”。后来当地政府对于由铁路南运私货严加稽核，正式进口贸易才得以恢复。
走私活动搅乱了原来的正常贸易渠道，以砂糖为例，1932年后，“济南从胶济线运进的砂糖减少一半”，“低税糖经天津流入济南，换出胶济沿线的著名土产品。济南不但是山东全省最大的砂糖市场，而且也成为四个邻近省份的一大砂糖市场”。1935年济南市场白糖每担约22元，红糖每担约18元，而私货仅有12元和10元左右。高额利润诱使日本洋行、商号与部分华商结合，大量储存和销售走私砂糖。据1936年6月济南市商会海味杂货业同业公会调查，全业参与糖品走私的商号达68家，共存有砂糖17366包（每包90公斤），平均每户240余包，多者达千包以上。面对华北猖獗的走私活动，南京政府曾颁行一系列海运、路运缉私条例、办法及细则，以期堵塞漏卮。但是，驻鲁韩复榘部队在缉私过程中，常常参与放私贩私，结果走私活动并未得到有效控制。当时无海关税票的砂糖大量囤积济南，为了规避被查获的风险，使走私货的运销合法化，走私商号向同业公会和商会施加压力，由其出面与省政府交涉，要求省政府颁发运销票证。1936年6～10月，济南获准销售的走私糖达10756包，占同期走私糖查获量（20559包）的52%。
大规模的走私活动，不仅扰乱了山东市场正常的流通秩序，破坏了正当贸易，而且使民族工业备受冲击，表现最突出的是生丝和丝织行业的衰落。这一时期日本廉价人造丝的大量走私倾销，使原已衰落的生丝生产雪上加霜。1930年后，因国内丝织业改用价格较低的日本丝和人造丝，“日本丝遂乘机倾销，人造丝亦如惊涛骇浪卷至，生丝市场惨受打击，再加世界不景气，德国、瑞士购力减退，华丝世界销路杜绝，本省丝业一落再落，遂至于破产”。1933年的一项关于山东丝业衰退的调查曾指出：
全省所产蚕茧，因中国丝厂倒闭，有十分之九为日丝厂以廉价购去，损失不下二千万，今年依然如故，中国丝厂苦无救济丝厂办法，将归日商把持盖可断言。本省丝去年运至上海未销之陈丝，有三千八百箱，资本积压，不能周转，亦为丝商所最感困苦者也。
同时，以人造丝为生产原料的丝织业也因走私活动的影响，经历了大起大落的过程。人造丝以化学原料制成，具有仿真丝效果，生产成本比生丝低5～10倍。1927年周村自上海购入人造丝原料，开始用其生产生丝与人造丝混织的丝织品（当时这类产品统称“麻葛”）。周村为山东丝织业中心，1920年代后期全埠丝织机6千余台，从业人员3万余人，年产丝绸100万匹（约合2500万米）。1928年生丝价格上涨，人造丝用量激增，周村丝织业普遍改用日制加柯尔式铁机，生产人造丝织品，致使纯丝制品数量锐减。到1933年，周村丝织业所用原料人造丝计4310担，占64.2%，而生丝只2306余担，占用丝量的35.8%。
走私活动兴起后，人造丝开始通过走私渠道进入周村。私货一是由下洼、埕口卸船，在向驻防军队缴纳一定捐费后，便可自由进入周村；一是由天津、秦皇岛发运，经由铁路运抵周村。另外，青岛、龙口未被查获或被查补交税款的走私人造丝也大量涌入，一时间人造丝汇集周村，日商、华商趋之若鹜，刺激着丝织业的畸形发展。1934年前后，每日由火车运抵周村的人造丝，少时约4～5节货车，多时达13节货车，每节车可装货300箱。1930年代初，周村全埠丝织业增至1.4万余台，从业人员5万余人，年产量300万匹，年用人造丝约9万箱，合180万市斤。当地丝绸商、银钱商等纷纷投资丝织业，甚至稍有储蓄的当地居民也购置丝机，雇人开设织绸作坊；周边长山、淄川、桓台等县也有众多拥有二三台丝机的作坊。依赖日本人造丝原料，建立在走私基础上的周村丝织业，在当时特殊的历史条件下，出现了畸形的发展和繁荣。但好景不长，随着走私形势的变化，丝织业很快便步入衰落。
面对走私狂潮的泛滥，南京国民政府加大了缉私的力度，除督促海关订立缉私章则，建立缉私舰队，成立关警队外，还加强了铁路、公路、内河运输稽查和民船管理。1935年南京政府一方面委派胶海关到周村缉私，另一方面扣留了储存在上海的周村丝绸，严令丝绸商和丝织业主将所有人造丝、半成品和成品补交关税；产品出境须领取运输证，并在车站、邮局设卡。这样，丝织产品不交罚金不能出境，原料来源日紧，价格上涨，因而业户生产成本上升，资金周转困难，不足一年使用人造丝生产的丝织工厂和作坊纷纷歇业，周村丝织业一落千丈，陷入长期不振的境地。
1936年后，随着山东各海口缉私工作的加强，日商在山东沿海的走私活动开始有所收敛，但走私活动并未绝迹。自大连到青岛的日人，往往“经营有组织之私运，且辄以武力拒绝查缉，而每次抵埠之际，岸上浪人复助纣为虐，以致缉务甚感棘手”。此类方式的走私活动一直持续到抗日战争爆发。
