虽然“溥天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”，但“中国”与“四夷”在经济形态、文化层次上客观存在的差距，使得传统“天下观”中的“天下”，又是多层次的天下，有着中心与边缘之分，更是中心领导边缘的等级的天下。
葛剑雄先生在谈到中国的统一观念时曾指出：“虽然把‘中国’确定为我们整个国家的范畴是19世纪后期才出现的事情，但中国统一的观念却已经存在了3000多年。甚至在中原的统一国家还没有形成之前，政治家和学者们已经纷纷推出了各自的统一蓝图。虽然当时还没有一位君主真正能统治这片广袤的土地，但‘普天之下，莫非王土’的颂歌，却在春秋时期就已普遍流传，并为史官所著录。”
许多有关天下政治秩序的看法可能在商代以前就已存在。《左传》所谓“禹合诸侯于涂山，执玉帛者万方”，以及《史记》对夏代疆域“东渐于海，西被于流沙，朔南暨声教讫于四海”的追述，都反映了人们对中国历史早期疆域的认识，和对“天下”存在政治秩序的肯定。到了商朝，“天下”在人们心目中已是一个相当完备的概念。商人将天下分为“四方”和“中央”两个部分，所谓“邦畿千里，维民所止。肇域彼四海，四海来假，来假祁祁”。一方面，把黄河中下游的商民所居之地“邦畿千里”，看作是王朝的统治中心即“中央”；另一方面，商朝统治所及又超出了“邦畿千里”，其周围林立的方国无疑也是其疆域的组成部分，此所谓“肇域彼四海，四海来假”。
这种中央与“四方”的方位观，形成了以后中国人天下观的一个基本要素。换句话说，“中央”加上“四方”这“五方”才是完整的“天下”，而且是有着“服事”等级关系和政治秩序的天下。如祭公谋父在对周穆王征讨犬戎进行劝阻时就说：“先王之制，邦内甸服，邦外侯服，侯、卫宾服，蛮夷要服，戎狄荒服。甸服者祭，侯服者祀，宾服者享，要服者贡，荒服者王。日祭、月祀、时享、岁贡、终王，先王之训也。”这里说的“先王”，当是指商朝的王，而甸、侯、宾、要、荒服也就是后人说的“五服”，可见商朝的“天下”基本上是两个层次：外服诸侯和内服臣僚。二者对于商王在经济、军事或行政上有着不同的义务。这一天下模式也为周朝所继承。周武王伐纣后为“抚东土”“定天下”而“封邦建国”，就继承和发展了商人的方位观和“服事观”，并创造了许多具体的管理边疆的制度，体现出对“天下”管理的进一步完善。
到了战国秦汉时代，人们对“天下”有了更加成熟的思路，这就是在《尚书·禹贡》和《汉书·地理志》中明白揭示的“服事观”。按照《尚书·禹贡》的“五服”理论，圣人大禹将整个天下分为“九州”：冀州、兖州、青州、徐州、扬州、益州、荆州、豫州、雍州。这九州覆盖了华夏地域的所有部分，同时，依文明程度和对中央的贡赋之责，这九州又分为五个不同层次的地带，即：甸服（天子直接统治的以农业生产为主的地区）、侯服（各诸侯统治区）、绥服（必须加以绥抚的地区）、要服（中央必须予以留意，至少是必须进行松散控制的边远地区）、荒服（不受中央控制的荒远地区）。在《周礼·夏官司马》中，天下被更详细地分为“九服”：即中央是“方千里”的王畿，然后向外扩散，每隔五百里依次是侯服、甸服、男服、采服、卫服、蛮服、夷服、镇服、藩服。按照这一“服事”的天下模式，政治关系是由一个单一的政治中心为出发点，然后由近及远地推向四方的。在这一过程中，中心对“四夷”边疆的政治权威和影响力是随距离远近而递减的。而各“服”之地即“四夷”，对政治中心承担的义务也因距离远近而不同，且距离越远的地区，文明程度也越低。这样，天下在政治关系上既有中心和边缘之别，又有上下等级之别（如汉人郑玄就将“服”解释为“服事天子也”），是一个等级秩序的政治结构。
“服事说”对王朝统治层次的等距离划分，无论是“五服”主张的五个层次还是“九服”主张的九个等级，一方面固然属于一种理想模式，包含着对现实的无奈，即因为行政控制力量和军事力量有限而不得不对“天下”进行简化与虚拟。比如，周朝的统一就只是体现在四方诸侯对周天子“共主”地位的拥戴上，这是一种近似于松散联盟式的集合体，周天子统治所及亦仅限于中原，并不是真正的“大一统”。但另一方面，它又不是一种纯粹空洞的想象，而恰恰部分地反映了中国历史演进中政治结构由核心逐步向四周扩散的历史真实。毕竟，在中国历史的早期，确实存在过“内服”和“外服”的政治秩序。同时，由“五服”说到“九眼”说的发展变化，也反映了中央王朝施政范围由小到大的历史过程。对此，唐晓峰先生就指出：“虽然在《禹贡》成书的时候（先秦时期），九州与五服在现实中均不存在，但观念先成的情况说明，当时中国社会之内已经存在着能够被思想家与政治家察觉的一统动向，九州与五服绝不是几个智者的没有社会现实依据的突发奇想，而颇具当时社会思想层面的真实性。关于华夏世界划作九州的说法不仅在《禹贡》中出现，在其他先秦文献如《周礼·职方》、《吕氏春秋·有始览》中也有九州之说，只不过九州的名字不尽相同。这一众口言九州的情景，反映了九州观念普遍流行于先秦社会。九州与五服逐渐成为理解、规划华夏世界的基本原则，是四海之内任尔‘诸侯’‘霸王’均不可公然否认的至高无上的大秩序。九州就是‘中国’，九州的完整代表着中国的完整。”
秦汉以后，三代松散的天下“共主”局面为大一统的政治体制所取代，以秦汉帝国模式为基本框架而建立的历代封建王朝，虽然在边疆经营的深度和广度上不断发展，但先秦“服事”理论关于天下秩序的理解依然故我。这明显地表现于以下两个方面：其一，随着儒家思想正统地位的确立，传统天下观作为儒家思想的重要组成部分而影响深远，比如《史记》、《汉书》就无不全盘接受《禹贡》的这一观念，认为中央的政治权威经过几个层次的递减而结束于边疆地区。其二，历代王朝在治国实践上，一直基本遵循着层次疆域观中有关天下秩序的思路，并不断将其具体化。比如汉代在内地实行郡县制，称之为“内郡”，将设在汉化的边疆地区的郡县称为“外郡”，又在农牧结合地带设置“属国”，保留边疆民族原有的生活方式和社会习俗，仅派都护、中郎将、校尉、都尉等代表中央以间接管理，从而实现天下大一统。唐代为因应广阔疆域中边疆各地的复杂情况，创造性地实行了羁縻府州制度，以调节“四夷”与唐朝中央的关系，这些制度既体现了中央集权，又将天下区分为不同层次，从而使中央的权威通过不同途径和方式延伸到边疆各地，进而实现“四裔来朝，八夷宾服”的天下大一统，这无疑是对“眼事观”进一步发展和丰富，所以，“服事观”在完整意义上表述了“普天之下”的疆域理念，以及经营边疆的思路。
