乡镇作为一级正式的政权组织，是从清末“新政”开始，以自治的名义产生的。《辛丑和约》以后，迫于朝野强大的改革呼声和压力，清政府颁布了一系列改革措施。1908年，清廷在“预备立宪”过程中，颁布了《城镇乡地方自治章程》，规定：凡府厅州县官府所在地为城，其余市镇村屯集等地人口满5万以上者为镇，不满5万者为乡。城镇乡均为地方自治体。乡设立议事会和乡董，实行“议行分立”。乡议事会在本乡选民中选举产生，为议事机构。乡的自治执行机构则很简单，只有乡董、乡左各1人。乡议事会和乡董的职责范围以学务、卫生、道路、农工商务、慈善事业、公共营业。其行政开支的费用，即自治经费的来源，在本乡自筹。可以看出，清末“新政”推行乡镇地方自治，是迫于当时中国政治上的民主化压力，是把过去的实际上由乡绅代理国家治理乡村的习惯和现状，披上了现代政治的外衣和规范，即引入了民主选举制度，形式上取代了过去乡绅依靠家族势力、功名和威望等来把持乡村事物。由于这种新建立的乡村基层政权，是承认原有的乡绅治理，国家并没有将其“官僚化”，即纳入政府体系，其基础仍然还是旧的。
乡镇地方自治体制在辛亥革命以后虽有变化，但其基本原则为民国政府所继承。1934年，国民党通过《改进地方自治原则》，明确规定县地方制度采用两级制，即县，县以下为乡（镇、村）。1939年又颁布了《县各级组织纲要》；1941年颁布了《乡（镇）组织条例》。根据这一系列制度安排规定，乡正式成为国家的基层政权。按照规定，乡（镇）设立乡（镇）代表会议，为决策和议事机构；另设立乡（镇）公所，为办事机构，其下又分设民政、警察、经济、文化四股。乡（镇）公所同时“受县政府之监督指导，办理本乡（镇）自治事宜，及执行县政府委办事项”。其功能主要是编查户口、整理财政、规定地价、设立学校、推行合作，办理警卫、“四权”（选举权、被选举权、监察权、罢免权）训练，推进卫生、实行造产、开辟交通、实行救恤等。
