曰各省多自定章程颁布（如当时东三省自定伪造操纵军用票者处死刑之法）。曰以行政官监督司法（谓省长等）。曰新式法院太少（当时共150），兼理诉讼之县知事太多（合计约1800）。新式监狱之数，当时为63所，此外则法院附设看守所，以羁禁刑事未决之犯及民事被告，典狱长、看守所长由检察长监督，职员亦由考试任用，其余皆旧式监狱矣。承审员由其选用，律师不许出庭，判决多由口头，而罚金自60元，拘役自30日以下，只许行政诉讼，人民权利无所保障。曰警察得行检察权，得为行政处分，又多越权受利之事（警察得逮捕人民，又得与检察官同时从事侦查）。曰人才太乏、经费太少，以是薪俸未足养廉，监狱官尤甚，又以此故，法院不能多设。统计须400万人，乃有一新式第一审法院，30万人乃有一县知事公署，且多以地方厅摄初级厅，高等厅摄地方厅之事。平政院则全国只有一所，交通又极不方便，诉讼太难。曰未决犯人之保释太难，拘押民事被告太无限制。曰内地用刑及虐待囚徒之事尚多。曰国民不甚了解新法律。故新法新颁，旧法依然通行。其所痛心疾首者，尤在军人。谓其戒严，初不宣布，军事裁判既操其手，又多侵越司法之权，即杀人多用斩刑，可见其肆均忌惮（案：除《惩治盗匪法》外，无斩刑）。其所最称许者，则为新式法院及监狱，谓诚足以治理欧美人而无惭色也。观于他人之评论，而我当知所以自奋也。
领事裁判权为法权未明时之遗制，17世纪即绝迹于欧洲，而存于地中海东南岸诸国，其根据由于积习相沿，而在远东，则概由于条约（如中国、日本、朝鲜、暹罗）。中国之畀外人以领事裁判权，始于英（五口通商章程十三款。又咸丰八年天津条约，光绪二年芝罘条约）。而美国（道光二十四年条约第十六、第二十一、第二十四、第二十五、第二十九各款，又天津条约第三十八及光绪六年条约）、法国（道光二十四年约第二十七、第二十八款，天津条约第三十八、第三十九款）继之其后。各国得此权者，还有德国（天津条约第三十五款）、俄国（天津条约第七款）、瑞典（道光二十七年广州条约第二十款，又光绪二十四年条约）、挪威、意大利（同治五年天津条约第十五、十六、十七款）、丹麦（北京条约十五款）、荷兰（同治二年天津条约第六款）、比利时（同治六年北京条约第十六款）、瑞士（民国七年六月三日条约）、巴西、秘鲁（天津条约第二十条）、日本（同治十年之约，两国皆有此权，中日战后，乃为彼所独有）等国，事有先后，约文亦不一律、然各约多有最优待国之条，彼此得互相援引，故其办法略有一定也。
凡原被告均系外国人，而其国籍同者，即由其国领事审判。若均为外人而国籍异者，则由该两国自行立约办理，中国不过问（通常亦系向被告之领事控诉）。原被告有一人为华人，则华控洋在其国之领事，而中国官员得观审。洋控华在中国官署，而其国领事得观审，此皆定之于条约者也（观审之权见于条约者，为光绪六年中美条约第四款，惟历来所行，亦多由习惯，而至不尽根据于条约也）。无约国人控有约国人，当向有约国领事自不待言，其有约国人控无约国人，或两无约国人相控，则仍归我国审判，惟邀一外国官员陪审，此则《洋泾浜设官会审章程》（见下）阶之厉也。
我国自设新式法院，不许外人观审，律师亦限用中国人，外人如必欲行其观审之权，则只有就行政官起诉耳。然多乐就新法庭者。民国八年五月二十三日始公布《无领事裁判权国人民民刑诉讼章程》，九年十月三十日及《比利时条约》宣告废弃后，尝两次修正章程，规定此项审理均归新式法院，无者须送附近之新式法院，路遇或有不能移送情形者，呈报司法部核办管收及监禁，亦用新式监狱及拘留所，无者则以适宜房屋代之。
咸丰八年中英条约第二十一款，规定外人住所、船只非经其国领事许可，不得搜查，即有中国罪犯潜入其中者，亦必照会领事，查明实系犯罪，然后交出。外人以住屋、船只庇护逃人，实基于此。至外人所雇佣之华人，亦必领事许可，然后可以逮捕。则又条约所无，而《洋泾浜章程》阶之厉者也。又照条约，中国警察本得逮捕外人（惟逮捕后须交该国领事），惟租界警察由外人办理，逮捕之权，遂为所有。至上海则虽欲逮捕居住租界之中国人，亦必经领事签字，由会审公廨预审，方能解交中国官署矣。故租界不除，即领事裁判权撤消，我国法权亦尚不能无损也。又咸丰八年中英条约第九款，中法条约第八款，均规定外人之至内地者，领事裁判权亦不丧失，故苟犯罪，亦必须送交就近领事官，沿途只得拘禁，不得虐待。此亦外人之至内地者，所以恒为人民所疾视也。
中英通商章程谓两国人民相控，领事应先行调处他国之约，亦多有此说。于民事多用之，而在上海之法人，用之尤多。大抵始由领事调处，不能宁息，则由领事会同中国官员调处。所会同之官，初无一定，自交涉员以下皆可。凡外人控诉华人者，如不服判决，旧以上海道为上诉机关。后易之以交涉员、领事亦得现审，更不服，则法无上诉机关，惟可移至京师，由该国使臣，与外部交涉耳。华人控外人而不服领事之判决者，可依其国之法上诉，惟事不易行耳。
领事裁判之名，初不符于事实，中英天津条约第十六款，明言英国人民有犯事者，由英国领事官或委员惩办。当时华文译本，但称由英国惩办而已。其后芝罘条约，于此特重加声明（第二款）。英美意挪威日本，在我国皆设有法院（英有高等法院在上海，系于1904年所设；美以上海领事兼法院司法委员，其等级与地方审判厅同，每年至天津、汉口、广州各一处，亦得至各领事馆开庭，其制始于1906年；意国法院附设于领事馆中；挪威则上海总领事即为法院法官，以有法官资格者为之；日本领事亦有一定资格，其审级与初审法院同），余则皆以领事判决，或派会审员副之。上诉或在其本国，或在中国附近（如法在河内、西贡，葡在澳门、卧亚），终审除荷在巴达维亚，日本在旅顺、汉城、台湾外（侨寓东三省之日人，上诉在关东高等审判厅，终诉即在该厅内之最终上诉庭；在间岛者，上诉在汉城之高等审判厅，终诉在汉城大理院；在中国南方者，上诉在台湾高等审判厅，终诉亦在该厅之最终上告庭；在中国中部者，上诉在长崎高等审判厅，终诉在其本国之大理院），皆在其本国。英美法日皆有监狱，以禁短期罪犯，他国罪犯，或寄此四国狱中，或寄上海租界西牢，或送致其本国，法律皆从其本国，亦有参酌地方习惯，或用条理，或依国际法。用外国法者，领事亦有因该国法律许可，得定章程，令侨民遵守者。各国律师均得出席于其本国之法庭，在他国则以相互为条件，此在我国各国领事裁判权之大致也。
领事裁判权之行于近东，以彼此所奉之教不同为口实，然虐待异教徒，土耳其等国有之，我国无有也。或谓由彼此习尚不同，则我于彼，亦应有此权矣。又靳而不与，何也？故其所藉口，仍在我法律及司法制度之不善也（其所列举，约有数端：刑罚残酷一也。监狱不善二也。司法行政不分三也。官吏歧视外人四也。连坐之法，累及无辜，五也。罪未定而先用刑讯，六也）。此说诚非尽诬，然此制之存于我有害，于彼亦未必有利，其害于我者，则主权之受损，一也。外人之横行，二也。领事官究非法官，用法不尽能持平，不免偏袒其本国人，华人又不谙其诉讼程序，不免受损，三也。华人及其财产，在领事馆注册，即不受中国法律治理，四也。有外籍者，欲享外人所不能享之权利，则自称华人，逮其犯事，又请外国领事保护，五也。外人以其住宅船舶庇护中国之逋逃，六也。中国与各国无交还罪人之约，各国之间亦然。以致罪人往往漏网（外人亦有逃入华界及他外国人住宅者），七也。彼之不利，则法律错杂，一也（两造为原被告异，其权利义务异）。除停止审理及移交其本国领事外，无惩治原告之法，原告或藐视被告国之领事，二也。被告反诉，即须在别一领事处，两领事判决或不同，则窒碍难行，待之则迟延已甚，三也。数国人共犯一罪，必由数国领事，各自分别审理，不便尤甚，四也。上诉太远，即如英美在中国有法院者，相距校远之侨民，赴诉亦甚不便，五也（证人证物远不能致，即赴诉，亦甚难审理）。领事所辖太广，亦甚遥远，六也（如意在中国领事有五，上海领事兼管苏皖闽浙山东之侨民，汉口领事兼管两湖四川江西河南陕甘，天津领事兼管直隶山西，哈尔滨领事兼管东三省，广州领事兼管两广云贵，以此而言，赴诉诚觉远哉遥遥，虽云领事可至他处开庭，然其事亦甚难行也）。且外人之来，本为通商，通商之局，今后决不能限于数口岸。然领事裁判权不除，中国终不能许外人杂居内地，则尤其大不利者也。职是故，领事裁判之制，固我之所痛心，亦彼此所疾首也。
辛丑和议成后，重订商约，英（第十二款）美（第十五款）日（第十一款）三国皆有俟我法律完备，司法制度改善，即弃其领事裁判权之条。光绪三十四年，瑞典条约第十款，则谓各国皆允弃其领事裁判权，瑞典亦必照办。民国七年，瑞士条约同。民国十年九月二十六日墨西哥照会，允于将来修改。1899年墨西哥条约，明载放弃领事裁判权条文。民国四年二月二十八日智利条约，于领事裁判权，未曾提及。民国九年六月一日波斯条约，则明定无领事裁判权。欧战后德俄奥匈诸国丧失其领事裁判权者，亦皆于条约中订明。即日本以兵力胁我，所订民国四年五月二十五日之约，亦有南满东蒙地方司法改良，日侨即统归中国审理之语。故领事裁判权迟早必废，不过如我国今日司法情形，而欲外人之即肯放弃，则非如俄德等之遭遇事变，恐亦难旦夕期之。为我计者，当尽力改良司法，而交涉则宜各别为之。巴黎和会、太平洋会议两次提案，一则空言无补，一则转使人协以谋我，则殊为无谓耳（调查委员之来，南方政府以领事裁判权应即撤废，无待调查，拒之是也）。
领事裁判权而外，又有所谓会审公廨者，其事起于同治七年之《洋泾浜设官会审章程》，而其事权旁落于外国领事之手，至今华人诉讼，亦受外人干预。则鼎革之际，华官之弃职为之也。初上海之既开埠也，两江总督、江苏巡抚会奏，令苏松同知移驻上海，专管华洋事件。是时士大夫多深恶洋人，称租界曰夷场，以涉足其间为耻，居其地者，仅极贫无籍之民，租界甚寥落也。
逮太平军起，沿江之民避难者，多至上海。咸丰三年刘丽川又陷上海县城。于是上海之民，亦多避入租界者，租界居民始繁。其时中国官吏遁逃租界内，居民无治理，英美法领事乃自定条例以治之，并进而裁判华人案件矣。同治七年上海道与三国领事订定章程十条，遴委同知一员，常驻洋泾浜，管理华洋诉讼，即俗所称华洋同知者也。其章程第一条云：“遴委同知一员，专治洋泾浜，管理各国租地界内钱债、斗殴、窃盗、词讼各案，立一公馆（此即后来所谓公廨者），置备枷杖以下刑具，并设饭歇。凡有华民控告华民及洋商控告华民，无论钱债与交易各事，均准其提讯定断。照中国常例审讯，并准其提讯定断及发落枷杖以下罪名。”第二条云：“凡遇案件牵涉洋人必应到案者，必须领事官会同委员审问，或派洋官会审。若案情只系中国人，并无洋人在内，即听中国委员自行讯断，各国领事官，毋庸干预。”权限原自分明，惟第三条规定受雇于洋人之华人及第六条规定无约国人民之讼案者，不免丧失国权耳。当时此项章程，系由上海道禀陈两江总督，由两江总督奏请，饬下总署，照会英使，然后由上海道宣示，不过行政处分，在内非法律，对外非条约，本可由行政官署更改废弃者也。此后除租界所生刑事案件，捕房解至公廨者，亦由领事派员参与（上海人称之曰早堂。其民事案，由华员独审，则称晚堂），为越出权限外，余皆照章办理。公廨经费由上海道拨给，上诉亦在上海道，固纯然中国法庭也。《洋泾浜章程》之订定也，法领事谓其第十条与条约冲突，故未签字，明年就法领事署，别设会审公廨，然其章程亦多援用沪道所定。光绪二十四年，租界地址扩充，三十一年以领事要求，各国公使商决，续订章程十一条，未为中国所承认，然实则多已照行（与于此役者，为英美德奥意俄荷比日韩十国）。是岁停止刑讯，乃以五年以下之徒刑为公廨发落之限。其实旧时徒刑，最重不过三年。所谓枷杖，乃指违警之轻罪（杖以笞代）。
