第二，改革预算编制方法。改革预算编制方法的核心是编制部门预算。编制部门预算的意义在于：①部门预算要求所有的预算数落实到基层使用单位，其收入、支出项目及人员供给状况等均细化到二级单位，从而大大细化了政府预算，增强了政府预算的计划性；②编制部门预算要求将所有的政府收入都纳入预算，这样部门预算的编制才有意义，同时，部门预算作为统管各级政府收支的综合预算，既包括本部门预算，也包括下级单位汇总预算，能较全面地反映各个部门的全部收支活动，相应地，政府部门的预算分配权受到了较强的约束甚至被收归到相应的财政部门，从而提高了政府预算的归一性和集中度；③编制部门预算，将政府的全部收入都纳入预算并细化了预算，加之预算编制时间的提前，为政府预算增强公开性和提高法治化程度创造了条件。就目前财政部试行的部门预算改革情况来看，遇到的障碍首先是推行部门预算改革的基础工作尚未准备到位，为此需要建立准确可信的国民经济计划和重要经济指标数据库，对预算单位进行清产核资，制定科学的预算单位定员定额标准。所遇到的第二个障碍是目前政府非税收入混乱，尚无法将预算外和制度外收入纳入预算管理，这有赖于费改税的全面展开。第三个障碍是政府预算的法治化问题尚无实质性的推进，需要在立法上确定确保全国人大对预算决定权、否决权和预算执行监督权的具有操作性和约束力的法律程序。除了编制部门预算之外，在预算编制形式上应当按照《预算法》的要求编制复式预算，即从目前分为一般预算、基金预算、债务预算过渡到分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算的多重复式预算，以便更清晰地反映不同性质预算资金的来源和使用情况，增强预算的透明度。同时，为了提高预算分配的公正性和财政资金的使用效益，还要进一步巩固实施零基预算的成果。
第三，建立国库集中收付制度。国库集中收付制是预算执行的重要环节，它上接预算编制方法，下联预算监督，共同构成了预算管理制度走向公共预算的改革。作为公共预算执行的关键性制度，其意义在于规范预算执行，强化预算约束与监督，提高财政资金的使用效益。可以说，没有国库集中收付制度，预算编制方式、方法的改革只能是虎头蛇尾，是收不到实效的。国库集中收付制一方面是建立由国库单一账户、财政部门的零余额账户、预算外资金财政专户（随着财税体制改革的完成，预算外资金归入预算，这一账户最终将被取消）、小额现金账户和特设专户构成的国库单一账户体系，财政收入采用直接缴库和集中汇缴两种方式；另一方面是采用新的支出拨付方式，即将支出具体分为工资支出、购买支出、零星支出和转移支出四类，分别实行财政直接支付和财政授权支付两种方式。实行国库集中收付制的难点，一是与实行部门预算一样，因涉及收回政府部门的预算分配权，会遇到较大的阻力。二是涉及与银行方面的关系，需要建立健全银行清算系统，协同制定新的国库管理规章。此外，还应注意财政不要集中在一家银行开户，以免过多地影响到银行间的利益。
第四，积极推行政府采购和招标制度。政府采购和招标是预算改革的最后一环，它是采用市场化的方式，通过竞争性招标来引导财政资金的使用，以提高财政资金的使用效益，发挥财政的宏观调控作用，更好地满足社会公共需要。推行和完善政府采购与招标制度有几个问题需要加以注意和明确：①政府采购和招标既然是采用市场化的方式，就要完全按照市场规律来运作，不能以市场化之名，行行政管理之实，所以必须坚持公正、公平、公开的原则，凡是有违市场化规则的行为，如地区封锁、行业垄断、“暗箱操作”等都是政府采购所必须摒弃的。②政府采购的范围原则上应包括所有使用财政资金购买、租用或雇用的货物、工程或服务。但是目前将所有的政府支出全部纳入政府采购的范围是困难的，所以应采取逐步扩大范围的方式。从资金来源看，首先应将现有的预算资金纳入政府采购范围，然后与公共财政建设及费改税相适应，较快地将政府部门预算外收入及制度外收入纳入政府采购范围；从采购对象看，应当从数额较大的办公用品开始，逐步扩大范围；从政府级别考虑，应当从上到下逐步推开，这样便于积累经验，制定规范，同时也为基层政府采购市场的发育赢得一定的时间。③政府采购的方式通常包括招标采购、询价采购、谈判采购等，其中，招标采购又包括公开招标、选择招标、有限招标等。一般来说，公开招标因其公平性和效益性最好而最受青睐。不过，限于条件，有时也需要采用其他招标方式，但是不管采用哪一种招标方式，从政府方面来讲，都要最大限度地维护公共利益出发，既能节约财政开支，又能较好地实现政府职能。④政府采购不仅仅是政府财政支出方式的改变，还是改革预算管理制度，是加强预算约束、建立公共财政框架的重要环节。所以各级财政部门必须在政府采购中发挥主导作用，采用每一级政府设立政府采购中心统一处理相关事宜的模式，而不能将采购权分散给政府部门甚至是事业单位，否则政府采购制度的改革只能是换汤不换药。
如前所述，公共预算的灵魂是法治化，其法治化的程度关系到整个公共财政制度改革的成败。所以，在整个制度设计与实施中必须将推进法治建设、强化法律监督和提高法治化程度作为一个基本的努力方向。具体措施应包括：①完善相应法律体系。首先，为提高财税法律体系的协调性，更好地发挥其作用，从长远看应当制定《财政基本法》（也可称为通则法），主要用来规定一基本财政原则、政府间财政权力的划分、当事人的基本权利义务、基本财政术语的法律解释等。同时，与建立公共预算制度相适应修订《预算法》、《国库管理条例》，制定《政府采购法》（因为政府采购活动不是以赢利为目的一般性商业活动，所以不能以普通的商业法作为其基本的法律依据，而必须统一规定政府采购的流程和基本管理制度，通过制定《政府采购法》对其加以规范）。②完善相应法律的内容与结构。不管是哪一部法律，都必须以规定当事人双方的权利和义务为核心来构建，要避免像过去的一些行政法律那样，只是将原有行政规则的集合拿过来充作法律的内容，而是要像其他民事与刑事法律那样，在结构设计上讲求立法技术。③加强法律程序建设。一套法律体系的程序性规则是否健全，通常被视为其现代化程度如何的一项重要标志。因为没有健全的法定程序，法律的公正与效率就无从保证。毋庸讳言，我国财税法从立法到行政执法都严重忽视了程序性规则的重要性。为此，新的财税改革中的法治建设，必须将重塑程序性规则放在重要位置。④提高相应法律的可操作性，改变那种依靠大量行政解释来实施财政法律的做法，确保相应法律的立法精神和原则得到准确地贯彻实施，不因法律可操作性差而受到有意或无意的歪曲。⑤加强法律监督。主要是落实各级人民代表大会对政府预算的决定权（包括审核权、批准权、追加权、削减预算额度或调整预算结构的权力、否决权等），人大要提前介入预算草案的编制过程（不能被动地坐对预算草案的审核，不能由财政一家决定预算草案的编制），通过在各级人大设立专门的预算工作委员会、增加编制预算的时间、细化预算科目、重新设计预算审核、批准的法定程序、增强预算的全面性和公开性、追究不执行预算的行政官员的法律责任等措施，来增强公共预算的严肃性，强化社会对政府行为的约束、规范与监督。在讨论了上述问题，对预期的来来我国公共财政的走向有个基本认识之后，我们可以描述一下作为财政体制改革目标取向的公共财政框架的大致轮廓。这就是：①全部政府收支进预算，由财税部门了总揽政府收支；②税费关系得到合理调整，政府收支界限清楚，结构较为合理，整个财政收入（此时的财政收入已经等同于政府收入，等同于预算收入）占GDP的比重能够在满足社会公共需要和兼顾纳税人承受能力之间达到较好的平衡，各级政府间的财政利益分配关系较为协调；③政府的收支行为全部依法进行，整个财税体系在法治化的轨道上有效运行；④整个公共财政体系以公共预算制度为核心，包括公共收入制度、公共支出制度、公共财政体制等，形成了完整的法律体系；⑤支撑公共财政框架的具体制度较为齐备，且相互之间较为协调。
