当时的“超级301条款”只有两年的寿命。按照规定,在1989年和1990年这两个年度内,美国贸易代表在向国会提交《国家贸易评估报告》(NationalTradeEstimate,NTE)后的30天内,确定贸易障碍方面的重点做法和重点国家。然后,美国贸易代表再向国会的有关委员会提交有关重点国家、重点做法和重点国家的贸易数额报告,并发起“301条款”的调查。在调查过程中,贸易代表应该力求与重点国家达成协议,在调查发起后的三年内消除重点做法,或者对重点做法进行补偿。其最终目的是消除有关做法,增加美国对有关外国的出口。
在美国贸易代表办公室公布的《301条款案例表》中,记载了当时依据“超级301条款”发起的六个调查案例。这些案例是:“巴西进口许可”(301—73),“日本卫星”(301—74),“日本超级计算机”(301—75),“日本林业产品”(301—76),“印度投资”(301—77),“印度保险”(301—78)。这六个调查案,都是在有关国家的法律、政策和做法被依据“超级301条款”确定为“重点做法”后发起的。调查发起的时间都是在1989年6月16日。
《1988年综合贸易竞争法》中有两个引人注目而又引起广泛争议的“301条款”,即“特别301条款”和“超级301条款”。
但是“特别301条款”是一个永久性的条款,而“超级301条款”只是一个暂时性的条款。因而当时就有人指出,“超级301条款”是一个只有两年寿命的“日落规定”(SunsetProvi—sion)。
然而,只有两年寿命的“超级301条款”并没有达到预期的消除贸易障碍和实现贸易自由化的目的。在美国的对外贸易中,“超级301条款”还有其存在的必要性。这样,在1994年国会通过《乌拉圭回合协议法》,以修改《1974年贸易法》时,又重新修订了“超级301条款”,规定在1995年由美国贸易代表审查贸易扩展的重点。此后,“超级301条款”又不断以行政命令的方式而被延长寿命。例如,美国贸易代表在1996年10月1日和1997年10月1日发布的《确定贸易扩展重点(超级301)》的报告中,都提到本报告是依据1994年3月3日的第12901号行政命令提出,并提到该行政命令又被1995年9月27日的第12973号行政命令所延长。
这样,原来只有两年寿命的“日落”“超级301条款”,又因为美国对外贸易的需要而被国会和行政机关所“复活”了。
根据新修订的“超级301条款”,在1995年提交《国家贸易评估报告》后的180天内,贸易代表应该审查美国贸易扩大的重点。确定重点外国做法。向参众两院的有关委员会提交报告,确定重点外国做法,并在《联邦公报》上予以公布。按照规定,消除重点外国做法,有可能极大地增加美国的出口。这种增加,可以是直接地增加,也可以是通过确立一个有益的先例而增加。
在确定重点外国做法时,贸易代表应考虑一些相关的因素。
这包括:《国家贸易评估报告》中所描述的主要贸易障碍和歪曲贸易的做法。某一外国所参加的贸易协议及该国遵守这些协议的情况。中长期的外国政府采购计划。以及美国产品和服务的国际竞争地位和出口潜力。
在向参众两院有关委员会提交的报告中,除了确定重点外国做法,贸易代表还可以列出将来有可能成为重点外国做法的情形。列举将来的重点外国做法,虽然不会对该外国构成现实的威胁,但会起到警示该外国,促使其早日改变贸易做法的作用。此外,在确定重点外国做法的报告中,贸易代表还可以陈述其他的一些外国做法。这些做法之所以没有被确定为重点外国做法,是因为美国的贸易法律、现存的双边贸易协定、或者美国与其他外国的贸易谈判已经涉及了这些做法,而且正在朝着消除这些做法的方向发展。
新修订的“超级301条款”还规定,在提出确定重点贸易做法报告的21天之内,贸易代表应依据美国贸易法第302条的有关规定,开始有关重点外国做法的调查。在依据贸易法第303条而进行的与外国政府的磋商中,贸易代表应该寻求通过谈判达成协议,以尽快消除有关的做法。如果有关做法不可能消除,也应达成提供贸易补偿的协定。这里所说的调查的发起、与外国的磋商谈判等,尤其是直接提到贸易法第302条和303条,说明“超级301条款”所适用的是“一般301条款”的程序。而当有关做法不可能消除时,也应达成提供贸易补偿协议的规定,又反映了“超级301条款”的规定与“一般301条款”的规定是一致的。
此外,在向国会提交的半年一次的报告中,贸易代表应当说明有关调查的进展情况,并在适当时说明有关调查已经在多大程度上提高了美国产品和服务的出口机会。
关于“超级301条款”以上所规定的一些内容,在美国贸易代表于1996年10月1日和1997年10月1日发布的“超级301条款”年度审查报告中,有着具体的说明。
1996年度的“确定贸易扩展重点(超级301)”审查报告,开宗明义重复了“超级301条款”中的三句话。第一句是:“审查美国贸易扩大的重点和确定重点外国做法,消除这些做法可能会极大地增加美国的出口,或者是直接地增加,或者是通过确立一个有益的先例而增加。”第二句是:如果适当,贸易代表可以在报告中“说明将来可能被确定为重点外国做法的那些外国做法”。第三句是:
贸易代表也可以“陈述未被确定的外国做法,因为这些做法已经为美国贸易法的规定、现有的双边贸易协议、或与其他国家的贸易谈判所涉及,并且在朝向取消这些做法方面正在取得进展”。实际上,这三句话,即确定重点外国做法,说明将来可能被确定的重点外国做法,以及陈述某些未被确定的外国做法,已经勾画了“超级301条款”年度审查报告的基本轮廓。
在1996年度的“超级301条款”审查报告中,美国贸易代表没有确定“重点外国做法”,但花了很大篇幅叙述实施世界贸易组织有关协议的措施。在“将来可能被确定为重点外国做法的其他双边重点”中,涉及了日本保险市场准入、日本纸张和纸品市场准入、中国农产品市场准入、韩国电信等。在“多边重点中”,主要涉及了世界贸易组织“服务贸易总协议”之下的一些重点谈判,如电信市场准入谈判,金融服务业市场准入谈判。在“世界贸易组织争端解决程序”中,叙述了美国已经打赢的案例和正在进行中的案例。最后,1996年度的审查报告还有一个“北美自由贸易协议争端解决程序”,叙述了与加拿大在奶产品和家禽产品关税上的争端,以及与墨西哥在小包裹递送上的争端。
在1997年度的“超级301条款”报告中,美国贸易代表将韩国汽车进口的障碍确定为“重点外国做法”。报告说:“美国贸易代表决定,依据行政命令将韩国进口汽车的障碍确定为重点外国做法,并将就韩国的做法发起301条款的调查。美国继续希望能与韩国达成协议,以有效解决美国关注的问题。”其中所说的“行政命令”,就是前面所说的延长“超级301条款”的行政命令。由以上的引文也可以看出,确定重点外国做法的是“超级301条款”的审查报告,由此而发起的调查却是“301条款”
的调查,所适用的程序也是“301条款”的程序。
1997年度的审查报告,还在“策略性实施”部分叙述了即将发起的新的调查案和最近的实施措施。在“双边市场准入问题”部分中,涉及了日本的汽车和汽车零件市场准入等问题。中国的知识产权实施、卫生和植物卫生措施、肉类进口、金融信息服务和保险服务。韩国化妆品进入和销售障碍、钢材补贴等问题。在“需要特别注意的问题”部分中,涉及了卫生和生物卫生措施、贸易的技术障碍,具体列举了欧盟、法国和澳大利亚所存在的一些问题。在“其他双边问题”部分中,列举了阿根廷的鞋类进口限制、巴西涉及进口的财政措施、台湾的药品市场准入等。报告在最后还涉及了多边的和区域性的一些重点问题。
此外,1996年度和1997年度的“超级301条款”审查报告也表述了复活“超级301条款”的原因,“超级301条款”所要达到的目的,以及该条款的快车道特点。1996年度的报告说:
“克林顿总统的首要贸易扩展重点,一直是通过扩大美国的货物和服务出口,确保美国经济的繁荣。总统承诺通过谈判各种协议来达到这一目的。因为这些协议将提供外国市场的准入,确保美国的贸易伙伴履行他们在贸易协议中的义务,确保美国的贸易法律得以强有力地实施。我们将继续扩展国际贸易规则,以覆盖美国出口商的最大利益部类。”这表明了复活“超级301条款”的原因和该条款所要达到的目的。1997年度的审查报告,则不仅说明了复活“超级301条款”的原因和该条款所要达到的目的,而且说明了运用该条款谈判有关协议的“快车道”特点。报告说,克林顿总统的首要贸易扩展重点一直是通过消除外国的贸易障碍,扩大美国的商品和服务贸易,从而保持美国经济的增长和创造高工资的就业机会。正是由于这个原因,总统才要求国会恢复了快车道的程序,以从事新的、强硬的贸易协议的谈判。报告说,在一些关键的领域中,诸如农业、信息技术、电信、汽车、医疗器械、环境保护技术和服务、娱乐业和软件业中,快车道的程序有利于消除贸易障碍和不公平贸易限制。无论是在依据世界贸易组织日程所进行的多边谈判中,还是在双边谈判中,包括区域性的谈判中,为了达成更为广泛的市场准入的协议,快车道的程序对美国都是必须的。
“超级301条款”复活后,再加上一些其他的相应措施,很快对美国的对外贸易和扩大外国市场带来了好处。1996年度的“超级301条款”审查报告说,在克林顿总统的指示下,美国贸易代表办公室已经谈判了近200个贸易协议和许多市场开放的协议,从而扩大了美国公司的出口机会。这些协议,再加上积极的出口鼓励和对美国贸易法律的实施,已经极大地增加了美国的商品出口和服务出口。以1996年的头7个月计算,美国的货物和服务的年出口额为8450亿美元,比1992年增加了37%。
在1999年4月30日发布的《确定贸易扩展重点》的年度审查报告中,美国贸易代表首先提到了两件事。一是美国贸易代表在3月份公布了“1999年美国总统贸易政策日程”和“1999年国家贸易评估报告”。一是依据1999年3月31日的第13116号行政命令,“超级301条款”的程序有所修订。这一年的审查报告没有确定“重点外国做法”,只是提出了一些在世界贸易组织争端解决程序和双边贸易关系中应当注意的问题。但是,1999年度的审查报告在一开始就明确指出:“在准备本报告时,美国贸易代表审查了美国贸易扩展重点的1999年贸易政策日程,审查了1999年度国家贸易评估报告和公众意见,以评估我们应当消除的外国做法。根据这一审查,美国贸易代表已经确定,美国贸易扩展的重点包括:发起新一轮的全球多边贸易谈判。确保世界贸易组织成员完全实施现有的协议。继续依据双边的、区域性的和多边的贸易协议,继续依据美国的贸易法律,策略性地实施美国的权利。将中国经济和其他经济融入世界贸易体系。”
由此可以看出,在进入新世纪之前,美国已经将其贸易扩展的重点放到了新一轮的世界贸易组织的谈判上,放到了实施世界贸易组织协议和其他双边协议、区域性协议之上。
三、“电信301条款”(Telecommunications301)
与“一般301条款”、“特别301条款”和“超级301条款”相比,“电信301条款”并不是一个常见的说法。即使是本书的作者,也只是在个别文章中看到过“电信301条款”的说法。
但是,有关电信贸易方面的障碍,又确实是美国贸易代表每年工作的一个重点。例如,在美国贸易代表每年提交总统和国会的《国家贸易评估报告》中,都有相当篇幅涉及电信贸易方面的障碍。由此看来,在美国贸易代表每年的工作中,消除电信贸易方面的障碍占有相当的比例,因而值得略作介绍。
“电信301条款”是“1988年电信贸易法”的一个条款,由《1988年综合贸易竞争法》制定,为该法的第1377条。后来被编入美国法典第19卷第19章《电信贸易法》中,其统一编目是第3106条,标题是“贸易代表审查有关贸易协议的实施”。
“1988年电信贸易法”是《1988年综合贸易竞争法》的一个部分,主要涉及外国电信贸易障碍的确定,与外国签订电信贸易协议,监督外国实施有关的电信贸易协议,等等。据《1988年综合贸易竞争法》的摘要,“1988年电信贸易法”主要有以下的一些内容:指示美国贸易代表进行调查,确定阻碍美国电信产品的重点外国。要求美国贸易代表在调查完成后的30天以内,向总统和国会提交报告。指示美国总统与重点外国谈判,以达成消除电信贸易障碍的协议。如果达不成协议,总统可以为了达到该目的而采取任何必要的措施。总统所采取的措施,应当是最直接影响该外国电信产品和电信服务贸易的措施,在必要时也可以采取影响其他经济部门的措施。要求美国贸易代表每年审查总统所签订的电信贸易协议的效果,审查其他的与电信产品和电信服务有关的贸易协议的效果。
要求美国贸易代表在年度审查中确定,签订了协议的外国是否遵守了有关协议,是否拒绝了美国公司的电信产品和电信服务。授权总统在与外国缔结电信贸易协议时,可以对某一外国做出减让,作为保障互惠互利的补偿。要求贸易代表向国会报告有关外国的谈判重点和所要达到的目的,报告谈判前景的评估,报告为达成协议美国可能做出的减让。
由以上摘要可以看出,“电信301条款”仅仅是“1988年电信贸易法”中的一个组成部分,其主要内容是要求美国贸易代表审查电信贸易协议的实施情况。按照该条款的规定,在依据《1974年贸易法》第181条(美国法典第19卷第2241条)第一款所提出的国家年度贸易评估中,贸易代表应该审查以下贸易协议的实施情况和效果:
任何因电信贸易而缔结的,其实施又与美国有关的协议。其他涉及电信产品和电信服务的,其实施又与美国有关的协议。