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第31章 应急预案建设方面的学习——不断规范应急管理的预防预控措施(5)

在适用范围明确后,各专项应急预案对应急响应都有规定。从国家发布的专项应急预案的总体情况来看,应急响应一般都是分级响应,各专项应急预案都有自己的分级响应规定。如《国家处置重、特大森林火灾应急预案》对分级响应的规定就是:

①I级响应。

当出现受害森林面积1000公顷以上,火场仍未得到有效控制;造成30人以上死亡或造成重大影响和财产损失;严重威胁或烧毁城镇、居民地、重要设施和原始森林;以及需要国家支援的森林火灾等四种火情之一时,******可根据有关省(区、市)人民政府或国家林业局的请示,授权国家林业局局长组织协调指挥火灾扑救工作。如出现特殊情况需要采取进一步措施时,国家林业局另行请示******。

②II级响应。

当出现火场持续72小时仍未得到有效控制;受害森林面积300公顷以上;造成10人以上、30人以下死亡或重大财产损失;威胁居民地,重要设施和原始森林,或者发生在省、自治区、直辖市交界地区、危险性较大的森林火灾;国外大面积火场距我国界或实际控制线5公里以内,并对我境内森林构成较大威胁的火灾等五种火情之一时,国家林业局立即进入紧急工作状态,及时向******和有关支持保障部门报告(通报)情况,拟订扑救方案,调动扑火力量,下达扑救任务,国家林业局工作组人员立即赶赴火场。

③III级响应。

发现火情,当地森林防火部门立即组织扑救。县级森林防火指挥部必须在火场设立扑火前线指挥部;24小时后火场没有得到控制,市级扑火前线指挥部要组建到位;48小时后火场还没有得到控制或需要跨区支援扑救的火场,要建立省级扑火前线指挥部,进行规范化的调度和科学的组织指挥。

对于应急准备,不同的专项应急预案有不同的要求和规定。如《国家自然灾害救助应急预案》的规定是:

①资金准备。民政部组织协调发展改革委、财政部等部门,根据国家发展计划和《中华人民共和国预算法》规定,安排中央救灾资金预算,并按照救灾工作分级负责、救灾资金分级负担、以地方为主的原则,督促地方政府加大救灾资金投入力度。

②物资准备。中央要整合各部门现有救灾储备物资和储备库规划,分级、分类管理储备救灾物资和储备库。各省、自治区、直辖市及灾害多发地、县建立健全物资储备库、点。各级储备库应储备必需的救灾物资。

③救灾装备准备。中央各有关部门应配备救灾管理工作必需的设备和装备。民政部、省级民政部门及灾害频发市、县民政局应配备救灾必需的设备和装备。

④人力资源准备。完善民政灾害管理人员队伍建设,提高其应对自然灾害的能力。建立健全专家队伍。组织民政、卫生、水利、气象、地震、海洋、国土资源等各方面专家,重点开展灾情会商、赴灾区的现场评估及灾害管理的业务咨询工作。建立健全与军队、公安、武警、消防、卫生等专业救援队伍的联动机制。培育、发展非政府组织和志愿者队伍,并充分发挥其作用。

⑤社会动员准备。建立和完善社会捐助的动员机制、运行机制、监督管理机制,规范突发自然灾害社会捐助工作。完善救灾捐赠工作应急方案,规范救灾捐赠的组织发动、款物接收和分配以及社会公示、表彰等各个环节的工作。

在已有2.1万个社会捐助接收站、点的基础上,继续在大中城市和有条件的小城市建立社会捐助接收站点,健全经常性社会捐助接收网络。完善社会捐助表彰制度,为开展社会捐助活动创造良好的社会氛围。

⑥宣传、培训和演习准备。开展社区减灾活动,利用各种媒体宣传灾害知识,宣传灾害应急法律法规和预防、避险、避灾、自救、互救、保险的常识,增强人民的防灾减灾意识。每年至少组织2次省级灾害管理人员的培训。每两年至少组织1次地级灾害管理人员的集中培训。省或地市级民政部门每年至少组织1次县级及乡镇民政助理员的业务培训。不定期开展对政府分管领导、各类专业紧急救援队伍、非政府组织和志愿者组织的培训。每年在灾害多发地区,根据灾害发生特点,组织1-2次演习,检验并提高应急准备、指挥和响应能力。

对于响应措施,不同的专项应急预案也有不同的要求和规定。如《国家自然灾害救助应急预案》的规定是:

①由减灾委副主任组织协调灾害救助工作。

②民政部成立救灾应急指挥部,实行联合办公,组成紧急救援(综合)组、灾害信息组、救灾捐赠组、宣传报道组和后勤保障组等抗灾救灾工作小组,统一组织开展抗灾救灾工作。

③灾情发生后24小时内,派出抗灾救灾联合工作组赶赴灾区慰问灾民,核查灾情,了解救灾工作情况,了解灾区政府的救助能力和灾区需求,指导地方开展救灾工作,紧急调拨救灾款物。

④及时掌握灾情和编报救灾工作动态信息,并在民政部网站发布。

⑤向社会发布接受救灾捐赠的公告,组织开展跨省(区、市)或全国性救灾捐赠活动。

⑥经******批准,向国际社会发出救灾援助呼吁。

⑦公布接受捐赠单位和账号,设立救灾捐赠热线电话,主动接受社会各界的救灾捐赠每日向社会公布灾情和灾区需求情况;及时下拨捐赠款物,对全国救灾捐赠款物进行调剂;定期对救灾捐赠的接收和使用情况向社会公告。

对于自然灾害救助,不同的专项应急预案也有不同的规定。如《国家自然灾害救助应急预案》的规定是:

①县级民政部门每年调查冬令(春荒)灾民生活困难情况,建立需政府救济人口台账。

②民政部会同省级民政部门,组织有关专家赴灾区开展灾民生活困难状况评估,核实情况。

③制定冬令(春荒)救济工作方案。

④根据各省、自治区、直辖市人民政府向******要求拨款的请示,结合灾情评估情况,会同财政部下拨特大自然灾害救济补助费,专项用于帮助解决冬春灾民吃饭、穿衣等基本生活困难。

⑤灾民救助全面实行“灾民救助卡”管理制度。对确认需政府救济的灾民,由县级民政部门统一发放“灾民救助卡”,灾民凭卡领取救济粮和救济金。

⑥向社会通报各地救灾款下拨进度,确保冬令救济资金在春节前发放到户。

⑦对有偿还能力但暂时无钱购粮的缺粮群众,实施开仓借粮。

⑧通过开展社会捐助、对口支援、紧急采购等方式解决灾民的过冬衣被问题。

⑨发展改革、财政、农业等部门落实好以工代赈政策、灾歉减免,粮食部门确保粮食供应。

对于善后处置,不同的专项应急预案有不同的要求和规定。如《国家地震应急预案》的规定是:

①因救灾需要临时征用的房屋、运输工具、通信设备等应当及时归还;造成损坏或者无法归还的,按照******有关规定给予适当补偿或者作其他处理。

②搞好社会救助。民政部门负责接受并安排社会各界的捐赠。

③搞好保险理赔监管。保险监管机构依法做好灾区有关保险理赔和给付的监管。

④搞好调查总结。由中国地震局负责对地震灾害事件进行调查,总结地震应急响应工作并提出改进建议,及时上报。

对于保障措施,不同的专项应急预案也有不同的要求和规定。如《国家地震应急预案》的规定是:

①做好通信与信息保障。

②做好应急支援与装备保障。

③做好交通运输保障。

④做好电力保障。

⑤做好医疗卫生保障。

⑥做好治安保障。

⑦做好物资保障。

⑧做好经费保障。

⑨做好技术储备与保障。

⑩做好宣传、培训和演习。

对于紧急处置,不同的专项应急预案有不同的要求和规定。如《国家处置铁路行车事故应急预案》的规定是:

①发生铁路行车事故需要启动本预案时,铁道部、******有关部门和地方人民政府分别按权限组织处置。根据事故具体情况和实际需要调动应急队伍,集结专用设备、器械和药品等救援物资,落实处置措施。公安、武警对现场施行保护、警戒和协助抢救。

②铁道部应急指挥小组根据现场请求,负责紧急调集铁路内部救援力量、专用设备和物资,参与应急处置;并通过国家处置铁路行车事故应急救援领导小组,协调组织有关部委的专业救援力量、专用设备和物资实施紧急支援。

③涉及跨省级行政区域、影响严重的事故紧急处置方案,由铁道部提出并协调实施;必要时报******决定。

对于医疗救护,不同的专项应急预案也有不同的要求和规定。如《国家处置铁路行车事故应急预案》的规定是:

①行车事发地人民政府负责现场组织协调有关医疗救护工作。

②卫生部门根据铁道部应急指挥小组的请求,负责协调组织医疗救护、医疗专家、特种药品和特种救治装备进行支援,协调组织现场卫生防疫有关工作。

③事发地铁路运输企业按照本单位应急预案中确定的医疗救护网点,迅速联系地方医疗机构,配合协助医疗部门开展紧急医疗救护和现场卫生处置。

④对可能导致疫病发生的行车事故,铁路运输企业应立即通知卫生防疫部门采取防疫措施。

总之,专项应急预案是总体应急预案的专门化和具体化,是总体应急预案的深入贯彻和具体展开,在国家应急预案体系中占有极其重要的地位。总体应急预案之所以需要专门化和具体化,是因为:

①突发事件种类较多,而总体应急预案是对应急响应、应对措施和保障条件等的原则性、概括性规定,单靠总体应急预案,无法保证事件能够得到有效处置。

②对于许多突发事件来说,应对需要相应的专业化知识和技术,而总体应急预案不可能对这些都作出详细的规定,需要制定相应的专门应急预案。如果可以把总体应急预案看成是应对突发事件的“宪法”,那么专项应急预案就是贯彻“宪法”的“部门法”。

③专项应急预案是总体应急预案的横向展开,根据应对突发事件“横向到边和纵向到底”的要求,随着专项应急预案体系的不断丰富和扩展,我国将会形成一个完整的应对突发事件的预案体系,这将有助于我们预防和处置突发事件。

3.突发事件部门应急预案

部门应急预案是各级人民政府有关部门根据总体应急预案、专项应急预案和自身职责,为应对突发性公共事件而制定的应急预案,部门应急预案报本级人民政府批准和备案。和总体应急预案、专项应急预案一样,部门应急预案同样包括总则、应急指挥体系及职责、预防预警机制、应急响应、善后工作、应急保障、监督管理、附件等方面。

部门应急预案和专项应急预案的区别在于:

①制定主体不同。专项应急预案由各级人民政府的综合部门牵头制定,涉及多个相关部门的工作职责;而部门应急预案由各级人民政府的职能部门自己制定,只涉及自身的工作职责。

②法规效力不同。专项应急预案由政府综合部门牵头制定;体现着一级人民政府的意志,其法定效力比部门应急预案要高,毕竟部门应急预案只体现了部门的意志。

③编制依据和适用范围不同。如卫生部编制的《人感染高致病性禽流感应急预案》,其编制依据是《中华人民共和国传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》《国家突发公共卫生事件应急预案》《卫生部应对流感大流行准备计划与应急预案(试行)》,适用范围是:我国各级卫生行政部门及各级各类医疗卫生机构开展的人禽流感防治应对准备及应急处置工作。这和《国家突发事件医疗卫生救援应急预案》不同。

部门应急预案对组织机构的规定是“部门性”的,如《人感染高致病性禽流感应急预案》对组织机构的规定是:

各级卫生行政部门在本级政府统一领导下,成立人禽流感防控工作领导小组,统一指挥、协调系统内的人禽流感防控工作。

各级各类医疗卫生机构实行人禽流感防控工作主要领导负责制、防控工作责任制和责任追究制,明确任务、目标和责任。

县级及以上卫生行政部门成立由临床、流行病学和实验室检验等相关专业人员组成的人禽流感防控技术专家组。

县级及以上医疗卫生机构成立人禽流感疫情应急处置小组,根据职责分工和卫生行政部门指派,负责开展本单位或本地区的人禽流感疫情应急处置工作。

农村乡镇(村)和城市社区卫生机构在上级疾控机构和医疗机构的指导下,开展本地区的人禽流感防控工作。

一般来说,部门应急预案规定的部门职责与部门的原有职责一致或相近。

如陕西省子长县重大沙尘暴灾害应急预案对有关部门工作职责的规定是:

气象局:负责沙尘暴天气的监测、预报工作,在发现沙尘暴灾害征兆时,要及时作出预报,并向政府相关部门提供监测信息,为防灾抗灾和灾害应急做好服务。

畜牧局:指导畜牧业生产灾前预防、灾后自救工作,帮助灾区恢复畜牧业生产。

农业局:指导农业生产灾前预防、灾后自救工作,帮助灾区恢复农业生产。

环保局:负责监测沙尘暴发生的大气环境质量状况,并向县政府相关部门提供监测信息,为灾害应急提供服务。

民政局:负责组织抗灾救灾,参与灾情调查,组织管理和发放救灾款物并监督使用,组织指导救灾捐赠。

卫生局:在灾害造成人员伤亡时,负责组织医疗救护队伍和卫生防疫人员对灾区伤员进行抢救并做好灾区卫生防疫工作,防止灾区疫情、疾病的传播、蔓延。

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