-沈 越-
解决我国三农问题出路在于城市化。在当前实施城镇化 战略时，应该把这个问题放在我国城市化的历史进程和我国实现现代化的背景下探讨。
（一）我国城市化的历史
探讨我国城市化的历史沿革，有助于从总体上把握我国现代化进程的脉络。大体说来，我国进程可以划分为以下几个阶段：
1.19世纪中叶以前：自然经济条件下的中国城市。中国虽然有悠久的城市文明，却没有像西方那样有独立工商业的城市，这在很大程度上影响了后来中国城市化进程。在长达数千年的城市发展史中，城市工商业的发展被限制在不危害占主体地位的自给性经济，并不动摇封建统治根基的范围之内。这就限制了我国商品经济和城市的发展，是造成后来中国落后于西方国家的根本性原因。
2.从19世纪中叶到20世纪中叶：半封建半殖民地的城市化进程。自西方殖民主义者用大炮打开中国的大门以来，中国开始了缓慢的近现代城市化进程。在这100多年历史中，中国的城市化进程有两个特点：一方面，由于市场经济的发展，形成了一批新型的工商业城市，同时，沿江沿海交通发达地区的传统城市发生性质上的变化，开始具有近现代工商业城市的特征。另一方面，这些近现代工商业城市又具有半殖民地半封建性质，城市发展依附于外国资本，并受到封建主义的压抑，这又制约了我国城市化进程。
3.从新中国建立到改革开放：排斥城市化的工业化时期。在这一时期，我国城市化进程消除了半殖民地半封建性质。但由于我国在这时选择了用计划经济方式来推进国民经济的工业化，工业化进程与城市化进程相分离，城市化进程明显慢于工业化。这一时期，虽然我国城市数量和城市居民在总量上有所增加，但城市化水平却没有提高，相反有所下降，以致出现高速的工业化与停滞的城市化的强烈反差。本来工业化进程要求加快城市化进程，以支撑工业化对公共基础设施和工业劳动力的需求，但计划体制却抑制了城市化进程。
4.从改革开放到世纪之交：城市造血机制恢复时期。20多年来的市场化改革，使我国城市一度丧失的造血机制逐步得以恢复，我国城市化进程步入了一个新的时期。在 1980～1999 年的 20 年间，城市化水平提高了11.5个百分点，年均增长0.54%，我国城市化进程步入历史上发展最快时期。但也应该看到，这一时期的城市化中仍存在不少问题。在发展的指导思想上，人们虽然改变了用计划方式来推动工业化、现代化的思路，转向依靠市场力量来推动工业化和现代化，却没有充分认识到推进城市化对实现工业化和现代化的巨大作用。积极推进市场化与限制城市化的措施形成鲜明反差：一方面，在体制上基本沿袭了传统计划经济条件下形成的城乡壁垒，限制农民进城异地转移。另一方面，在农村工业化过程中，则过分强调“离土不离乡”、“进厂不进城”的剩余劳动力的就地转移方式。
5.新世纪大规模城市化进程时期。目前，我国已具备了加速城市化进程的基本条件：首先，市场经济体制框架的基本形成，为加快城市化进程奠定了制度基础；其次，工业化中期是城市化进程最快时期，我国现在的工业化水平，完全可以支撑大规模的城市化进程；再次，20多年来农村工业的发展，为加快小城镇的建设奠定了基础；再次，目前在城市中已集聚了一大批获得稳定职业的“准市民”，加快其市民身份认证可以促进城市化进程；最后，我国目前经济增长的强劲势头为加快城市化进程，提供了充足的动力。
（二）我国的城市化进程与现代化
中国的现代化只有在解决了“三农”问题后才能实现，而“三农”问题的根本出路又在于农村城市化、农民市民化、农业商品化、产业化、现代化。在这里，能否加快我国的城市化进程又是问题的关键，因为只有把大多数农民从土地上解放出来，进入城市定居，并在城市中获得稳定职业和收入，才能从根本上解决这部分农民脱贫致富问题；只有在大部分农村剩余劳动力已转移到城市中，留在土地上的农民才有可能实现农业的集约经营和规模经营，农业才有可能成为现代化产业。从这种意义上讲，我国目前已经步入现代化大门边上，能否迈过这道门槛，将取决于我国的城市化进程。
1.实施城镇化战略是农民脱贫致富和农业现代化的根本出路。改革开放之初，由于实行了生产责任制，农业生产水平和农民收入有很大提高。但是，自80 年代中后期以来却出现了农民收入增加缓慢的问题，改革初期曾一度扭转的城乡收入差距再度扩大，90年代来进一步演变为增产不增收。造成这种状况的原因是多方面的，但我国农业人均支配的土地资源太少，劳动生产率提高缓慢无疑是最根本的原因。其出路只能是城市化：一方面，城市化可以使转移出来的劳动力依靠非农产业脱贫致富；另一方面把置换出来的土地资源在农民手中适度集中，实行农业规模经营，提高农业劳动生产率，从根本上保证农民的收入增长。
2.城镇化创造的巨大市场需求将成为实现国民经济发展的“第三步”战略目标的保证。20年多来，我国经济的高速增长主要依靠传统的计划经济留下的巨大市场空间的拉动。随着我国告别短缺经济，过去保证经济高速增长的动力也日益衰减，需求约束将成为制约我国经济高速发展的最大“瓶颈”。在这个问题上，人们不约而同的想到了通过培育农村市场来扩大内需。近年来，人们采取了许多措施，但成效甚微。其根本原因在于，在目前的城乡格局下农民增收空间十分有限，农村市场容量的扩大难以支撑我国经济持续高速增长。因此，只有加快城镇化进程才能形成巨大的、长期的需求拉动力。可以预言，加快城镇化进程，一方面会因城市基础设施建设而形成巨大的投资需求，另一方面农民进城，收入增加又会形成巨大的消费需求，从而在根本上保证顺利实现国民经济发展第三步战略目标。
3.农民的市民化是社会主义市场经济体制最终确立的根本保证。经过20多年的改革开放，目前我国的社会主义市场经济的框架已基本形成，但市场经济体制尚不完善、不巩固。社会主义市场经济体制的最终确立，在很大程度上取决于大部分农民的城市居民化、农业的市场化、农村的城市化。只有将大部分农村剩余劳动力转移到城镇中，农民才能完全融入市场经济的大潮中，从根本上摆脱传统小农经济的束缚，我国社会主义市场经济体制才有巩固的基础。如果说在改革开放的前20多年中，改革的对象主要是建国以后形成的计划经济体制，那么随着计划体制的解体和市场经济体制基本框架的形成，在新世纪的城镇化进程中，我们面对的则是几千年来形成的自然经济，任务更加艰巨，意义也更加重大。
（三）推进城市化进程应解决的几个问题
1.克服自然经济观念，加深对城镇化进程的认识。中国有几千年的自然经济历史，认为农民应该固守土地、担心城市和工商业的发展会损害农业等思想很有市场；再加上排斥城市化传统计划经济的影响，限制农民进城的观念和政策至今尚未完全消除。例如，我们目前的户籍制度，对农民在城市中就业、子女入学等方面有诸多限制，前些年提倡的“离土不离乡”、“进厂不进城”的农村剩余劳动力转移方式，以及前几年媒体与公众对“民工潮”的担忧，政府担心城市化过快会使城市基础设施和财政难以承受，城市居民则担心生活质量下降和社会治安问题，这些心态致使我们在大中城市发展问题存有疑虑，推进小城镇建设不力。对此，我们应该从实现现代化和民族复兴的高度来认识推进城市化进程的意义，在观念上实现根本性转变。
2.积极推进城市化进程与节约土地资源的关系问题。城市化进程必然会占用耕地，与保护有限的土地资源的国策发生矛盾。如何协调城镇建设与保护土地资源二者的关系，便成为能否顺利推进城镇化进程的一个关键问题。在这个问题上，应该把目前一些消极保护土地的做法转变为积极保护土地的措施。从积极保护土地资源的观念出发，城镇化占地的效率高于农业用地，商业性用地的效率比自给性经济用地高。产业从农业转变为非农产业，农民从农村转移到城市，无论从居住用地还是从生产用地来说，都会导致土地的集约性使用，置换出来的耕地将超过农民进城所占用的土地。因此，从总量上讲，城市化进程的结果是耕地的增加，而不是减少。从这种观点出发，在城市化进程中应该限制的是盲目的、没有做好前期准备的占用土地资源，防止出现“圈而不（开）发”、“占而不用”的情况，应该考虑的是节约城市用地，走一条高效利用土地的城市化道路。
3.大中小城市与小城镇协调发展问题。目前，人们在优先发展大中城市还是优先发展小城镇的问题上尚存在争议。究竟哪种意见中有更多的合理成分，一时难以有定论。但是，可以明确的是，由于我国特殊国情，农村有高达数亿亟待转移的剩余劳动力，这一历史性任务不是只重点发展大中城市，或者只着重发展小城镇就能完成的。因此，在积极推进小城镇建设的同时，还应注意发挥大中小城市吸纳农村剩余劳动力的作用，通过大中小城市和小城镇协调发展来加快我国城镇化进程。
4.户籍管理体制的改革与创新问题。我国现行的户籍制度是在计划经济体制下形成的，已经不适应新世纪推进城镇化进程的需要。近年来，许多城市在这方面做了一些有益的探索，但这些改革对城市如何吸引高素质人才考虑较多，对任何有利于农村剩余劳动力转移较少。因此，在推进城镇化进程中，应积极探索与社会主义市场经济相适应的、有利于促进农村人口城镇化的新户籍制度，创造出一套适合中国国情的户籍管理制度。
5.转变政府职能，探索新型城镇管理体制。在推进城市化进程的同时，还应积极探索新型的城市管理体制。小城镇在这方面可以先行一步，为大中小城市管理体制积累经验。其基本要点是：按照“大市场、大社会、小政府”的原则来建设小城镇，克服过去城市事务统统由政府包下来的弊病，尽可能发挥市场机制的作用来建设小城镇；探索与社会主义市场经济相适应的公共财政体制，尽力做到财政资金取之于民，用之于民，避免政府背上过重的财政负担；在小城镇基础设施硬件建设的同时，重视软件建设，如教育卫生体系的建设，社会保障体系的建设；在建立小城镇公共财政体系基础上，积极推进民主化进程。
（作者单位：北京师范大学经济学院）
