-樊丽明 商 华-
尽管农产品贸易呈现自由化、国际化趋势，但源远流长的农业保护主义不可能在短期内消失。可以预见，无论是发达国家还是发展中国家，都将寻求在 WTO协议框架下保护其农业的有效方式。中国农业基础的脆弱性以及工业化对农业发展的高度依赖性，决定了我们必须给予农业符合国际惯例的有效保护。实际上，翻开乌拉圭农业协议文本，不难看出，农业保护仍然有相当大的空间，只不过保护形式和保护机制发生变化而已。中国政府在支持农业方面，不但不能削弱，还应当加强，要参考国际惯例，调整政府支农方式。
（一）逐步取消非关税壁垒并将其关税化
非关税壁垒作为各国的贸易歧视措施，在《农产品协议》中被定为必须取消的部分。长期以来，我国为了保护本国农业，制定了包括进口配额等 1 300多种非关税措施，加入 WTO后，我国在可以享受降低关税、取得大多数成员国的无条件贸易最惠国待遇，可以有效利用国际农业资源与市场的同时，将承担开放农产品市场义务，应当逐渐取消目前剩余的800种非关税措施。
（二）削减关税、黄色补贴和出口补贴
1.削减关税。基于《农产品协议》有关规定，我国应结合国情，一是按照协议规定逐步削减关税平均水平，履行关税削减承诺；二是制定实用、合理的关税配额与关税结构，建立有利于中国农业发展的关税体系。对受到冲击较大的农产品，可选择实施从量税、复合税、季节性关税、配额关税等 WTO所允许的关税进行保护。从量税可抵制低价农产品进口，复合税可取从量及从价税中税额较高者；季节性关税在生产旺季时采取高关税，淡季时则降低关税。目前，我国粮食等大宗农产品的进口关税很低，小宗产品的进口关税却很高，这种关税结构对农业相当不利。我们对那些对国内农产品市场、农产品冲击较大的国外农产品应当实施较高关税。考虑到粮食在国民经济中的战略地位，不能像一般商品那样完全放开自由经营。另外，要使进口多元化，减轻对我国农业的冲击。
2.调整黄色补贴和出口补贴。政府在逐步削减黄色补贴和出口补贴时，应参照关税削减的方法，调整补贴结构。《农产品协议》没有对某一特殊农产品补贴削减提出要求，对具有比较优势的农产品，可以降低价格支持补贴、营销贷款补贴、出口补贴等；而对竞争力较差的农产品，还是要寻找政策间隙，适度加大补贴力度。同时将黄色补贴、出口补贴尽快转移到提高科技、教育支持的绿色补贴上来，以提高农产品的对外竞争力。
（三）充分利用绿箱政策，加大政府支农力度
要实现农业的稳定与持续发展，必须要以资金投入作支撑。目前，我国农业保护率与 WTO《农产品协议》规定还相差约25个百分点，也就是说，我国农业扶持与保护的政策空间还相当大，资源或资金由非农产业向农业转移年均至少可超过2 000亿元，农业补贴每年将达到 500 亿元，比现在增加 200 多亿元，利用好这一空间，可以为农业持续发展撑起一把保护伞。我们要按照“引导、支持、保护、调控”的原则，争取到 2005年我国农业由负保护向零保护转变，到2010年农业保护率达到10%。我国的国情决定了政府始终是农业投入的主体，财政支农支出是政府支持和保护农业的主要手段。我们在逐步提高财政支农支出比重，确保财政支农支出总量稳定增长的同时，重点还要完善财政支农政策手段，包括尽快出台《农业投资法》，规范各级政府投资行为；完善中央对地方的农业专项补助金制度，更好地引导地方投资农业；把一部分财政投资改为基金的形式，保证财政支持的长期性和稳定性；采用资金匹配方法，使国家、集体、农民多层次向农业投资；实行财政贴息的方法，减轻农民的利息支出，提高投资者的资金利润率，调动社会各方面投资于农业的积极性等等行之有效的办法。
1.实施“科教兴农”战略。现代农业是“技术诱导型”农业。在当前国际竞争日益加剧的情况下，要发展农业，必须始终把科技进步摆在优先地位，把农业科技特别是发展高新技术摆在科技工作的突出位置，推动传统农业向高产、优质、高效的现代化农业转变，努力提高农业的国际竞争力。加大对农业科研的投入。从财政政策上讲，就是按照社会主义市场经济条件下公共财政支出的基本要求，改革财政资金使用办法，建立财政支出科教兴农的投入新机制，不断增加农业科技方面的投入。
2.加强农业基础设施建设。目前我国农业的生产条件较差，基础设施落后，抗御自然灾害的能力较弱，抓好农业基础设施建设极为重要。要坚持全面规划、分步实施，突出重点、先易后难，先行试点、稳步推进的原则，着重抓好四个方面的工作。第一，要抓好以水利为重点的农业基础设施建设。第二，要抓好以植树种草为重点的生态环境建设。第三，要继续搞好农业综合开发，重点建设大型高效高产优质粮食基地、优质饲料作物生产基地。第四，加强农村公共设施建设。
3.调整农村产业结构。进行农村产业结构调整是 WTO基本规则所认可的，其核心是要依据我国农业的比较优势，调整种植业、畜牧业、林业、副业、渔业之间的比例关系，提高我国农业的整体效率，以使我国农业走上良性发展的轨道。与此同时，要积极创造条件，实现农业的区域化、专业化和规模经营，要根据各地农业资源的禀赋条件和农产品市场的变化，不断优化和调整农产品品种、品质结构。政府支持农业方式要实现由追求产量的增长向追求质量和效益的提高转变。
4.发展农业信贷。农业信贷是对政府财政支农资金的有力的补充。在信贷支农中，政府应进一步深化改革，建立和完善包括政策性银行、商业性银行和农村合作金融组织在内的农村金融体系，提高资金的使用效率，扭转农业信贷资金非农化倾向，农业银行和农村信用社要把为农业提供金融服务作为首要任务。在操作过程中，要执行优惠的信贷政策，要逐步增加信贷资金用于农业的比重，保持农业信贷增长率高于各项贷款的平均增长率，提高银行新增贷款中农业贷款的比重，对农户的种养业和小额信贷项目，要适当放宽抵押、担保政策；对能收回投资的建设项目，可以使用贴息贷款。另外，采用优惠政策，积极吸引和利用外资，扩大农业利用外资的数量和范围，为农业发展提供充足的资金来源。
5.建立主要农产品价格储备调节体系。逐步取消国家对农产品价格的行政管制后，政府应建立主要农产品价格储备调节体系，以调控农产品市场，抑制市场价格的大幅波动。国家主要农产品价格储备调节体系要从现有的农产品经营部门分离出来，直属于国务院，统一调控全国农产品市场。要实行主要农产品的专项储备制度，农产品的储备由国家直接在农产品市场上按照市场价采购，通过主要农产品的“吞”与“吐”调控市场价格。对于中国这样一个发展中的人口大国来说，政府支农应当将重点放在粮食安全上，建立起有效的风险防范机制。
6.健全农业风险管理体系。WTO《农产品协议》中明确规定“政府用于资助生产者的收入保险和收入保障计划”免除减让义务。目前，我国对农业和农村开展的各类保险还很少，由于我国农业从业人员数量庞大，国家对农民进行收入保险是不太现实的，但农民医疗保险、人身保险以及农业生产保险还需要在政府的支持下尽快建立和完善起来。健全农业风险管理体系，一方面要通过事前风险预测，防止风险发生或减低风险冲击；另一方面要建立风险补偿制度，健全农业自然风险和市场风险咨询服务体系，保护农民利益。
7.促进农业产业化。农业产业化是农业市场化改革和发展的必然产物，是 WTO的必然要求。加工农产品的市场前景是比较广阔的。在促进农业产业化和产业结构优化中，财政投入是十分重要的资金来源，对建设一些重要的农业商品生产基地，粮、棉、油、肉、蛋、奶、菜的生产加工，建立专业性批发市场以及农业科技攻关和科技推广等的支持，对于推进农村产业的有序发展和产业结构的升级换代具有十分重要的作用。因此，当前和今后一个时期的国家财政支农工作和财政支农政策必须进行战略性的调整，把支持农业产业结构优化作为财政的一项重要职责和任务，进一步强化财政对农业产业化和产业结构优化的投入力度。一是在中央财政增加投入的基础上，强化地方财政的投入。一方面对于中央扶持的项目，地方必须安排相应的配套资金；另一方面，地方也要选择具有地方特色和优势的项目给与扶持。二是严把项目论证关。严格项目选择标准，支持的项目要适合国内、国外市场需求，有本地优势的自然资源，能够形成农业的规模化、系列化生产经营，能带动和扶持一些农户，有利于增加农民收入和增加地方财政收入。三是正确处理农业产业结构优化和其他财政支农工作的关系。应当将农业科技推广和社会化服务体系与支持农业产业结构优化结构起来，把农业产业化经营与支持农业结构优化结合起来，把支持乡镇企业与支持农村产业结构优化结合起来。
8.推进农村城市化。推进农村城市化是转移农村剩余劳动力，改善农村生产结构，提高农村人均经济效益的基本途径之一。现在农村剩余人口多，完全转移到大城市是不可行的，政府在支持农业发展时，应当把工作重点放在发展小城镇上。一是繁荣农村经济，大力支持和发展农村第二、三产业，为农民创造更多的就业机会。从财政资金支持上看，要在资金的供给中对第三产业的各项投资予以必要的支持，包括提供必要的项目启动资金和项目存续期内的流动资金；同时对于第二、三产业的经营项目，视其具体情况予以必要的税收减免优惠。但必须注意的是，这种减免优惠应坚持因地制宜和因时制宜的原则，对于特别落后的地区，要加大减免的力度，面对已经有相当基础的地区，可不制定税收优惠政策。二是加强城镇基础设施建设，健全城镇居住、公共服务和社区服务等功能，集聚人口，同时把城镇建设与完善农村市场体系、发展农业产业化经营等结合起来，发挥农村地域性经济、文化中心的作用。三是改革现行户籍管理制度，放宽城乡户口迁移政策，废除各地采取的“农转非”政策，鼓励农村人口向城镇流动。
（作者单位：山东大学经济学院、济南大学）
