-李 文-
农业是基础产业，其可持续发展对一国的政治、经济和社会至关重要。但是，由于农业是弱质产业，受资源约束程度较深，具有边际收益递减的性质，比较利益较低，因此，各国政府一般将农产品作为准公共产品对待，将对农业的扶持作为财政税收政策的一项重要内容。我国是发展中国家，经济具有典型的二元性，农业发展水平较低，发展后劲不足，削弱了工业化的基础，已对社会发展和经济增长造成了不良影响。因此，在制定财政税收政策时采取措施对农业进行倾斜，以促进农业的可持续发展，是当务之急。
（一）我国涉农财政税收政策的现状分析
1.我国财政支农投入的现状及不足。改革开放以来，我国从财政支农资金的投入数量、投入形式等方面进行了努力和探索，支农资金的投入数量不断增加，投入形式趋于多元化，但仍存在一些不足之处，包括：
（1）财政支农资金投入数量仍偏少。1981年以来国家财政用于农业的支出占国家财政支出的比重、占GDP的比重、占农业总产值的比重均远远低于第一产业 GDP占全部 GDP的比重，且国家财政用于农业的支出占 GDP的比重及占农业总产值的比重或大幅下降或波动。虽然我国财政用于农业的支出绝对数逐年增长，但考虑到物价上涨因素，财政用于农业的支出绝对数的增长亦会大打折扣。
（2）财政支农资金投入方向欠妥。首先，支农投入中支出不到位与支出越位并存，部分竞争性项目对资金的占用使得农业基础设施更加缺乏资金来源。其次，资金的投入相对更注重面面俱到，从而削弱了对重点项目的支持。再次，支农资金中相当一部分是农业事业费支出，直接投入于农业生产的资金较少。第四，用于农业科技开发及推广的资金较少，远远无法满足现代农业对科技进步的需求。第五，对农业的补贴重农产品购销环节，轻生产科研，使得农业生产及科技开发推广资金更加缺乏。
（3）财政支农资金投入过于倚重无偿方式，而有偿的信用资金投入不足。一方面，在当前政府财力相当有限的情况下，过于倚重财政资金的无偿投入，农业投资势必不足；另一方面，政策性投融资的良好运用还可以取代对其他产业的部分无偿财政投入，从而为农业提供更多的财政无偿资金来源。但是，当前我国的财政投融资存在以下问题：政策性投融资机构不规范，管理制度不健全，资金的管理、使用不系统；融资渠道单一，资金总量不足；投资方向欠妥等，使得我国的政策性投融资未能发挥应有的作用。
2.我国涉农税收政策的现状及不足。我国现行的税收政策对农业的可持续发展持鼓励态度，在税制的设计中采取了一些措施。但是，现行税收政策仍存在一些问题，具体如下：
（1）现行税收制度的不完善导致“税外之税”泛滥，大大加重了农民负担。由于我国现行税收制度不健全，税收收入较少。为了弥补预算内收入的不足，我国设立了预算外资金，其中的相当部分实际上是以费和基金形式存在的税收。但是由于预算外资金与生俱来的欠规范性，使用效率较低，并导致披着预算外资金外衣的不合法的制度外资金的泛滥，使一些地方的“费负”远远超过税负，大大加重了农民的负担，降低了农民对生产的投入，影响农业的可持续发展。
（2）现行税收政策对资源和环境的保护能力不足。首先，耕地占用税的单位税额相对占用耕地而取得的利益而言是微不足道的，因此，其对遏制耕地减少的作用微乎其微。而对外商投资企业免税，更加削弱了其调节效果。其次，我国未开征空地税，加剧了土地闲置现象。再次，我国未开征环境保护税，而以环境污染收费代之，但是收费在强制性、固定性等方面远不能与税收相比，不利于遏止环境污染。最后，我国的生产型增值税使得资本有机构成相对较高的高科技企业税负较重，不利于向节约能源的集约型生产方式的转变。
（3）涉及农业可持续发展的税收支出总量相对较少。由于我国目前没有税收支出预算，税收支出的数额及结构无法准确统计，但根据我国的税收支出政策及经济状况估计，我国用于农业的税收支出比例较小。就我国现阶段而言，工业已经完成了原始积累，政府的产业政策应当大力向农业倾斜，对农业进行更多的优惠。同时，工农业产品“剪刀差”使得相当部分农业收益以工业所得的形式被课税，导致我国农业的实际税负大大高于名义税负，这也应当成为目前加大涉农税收支出的一个理由。
（4）现行的税收支出政策对发达地区的优惠远远高于欠发达地区，不利于欠发达地区农业的发展。一方面，相对发达地区而言，欠发达地区的税收优惠范围窄、程度小，从而导致地区差距扩大，欠发达地区工业增长相对缓慢，无力反哺农业；乡镇企业不发达，农村集体和农民收入水平较低，农民受教育程度较差，一方面对农业的投资较少，另一方面对环境保护、生态平衡缺乏认识，造成欠发达地区农业效率低下，且生态平衡严重受损，对农业的可持续发展造成威胁。
（5）税收支出的形式单一，效果相对较差。税收支出包括税收豁免（即减免税）、优惠税率、投资抵免、优惠退税、税收扣除、加速折旧等多种形式，其各具特点，现行的税收支出主要是税收豁免和优惠税率，其他形式较少。
（二）完善我国促进农业可持续发展的财政税收政策的具体措施
1.我国涉农财政政策的完善措施。
（1）增加财政对涉农行业的无偿投入。首先，结合税制改革，清费立税，将大量的预算外资金纳入规范的预算管理，以大大提高政府财政的财力；其次，调整财政支出的结构，削减不合理支出，以保证财政有限的财力投向适当；再次，结合政策性投融资的开展，将其他行业的部分更适于应用政策性有偿信贷资金的领域更多地进行信贷资金投入，而将“节省”的财政无偿资金用于农业。
（2）大力发展政策性投融资。首先，必须建立规范的政策性投融资机构，完善管理制度，将国家开发银行和农业发展银行作为政策性投融资业务的主要执行机构，同时编制政策性投融资预算，以保证政策性投融资的规范实施。其次，拓展政策性投融资的融资渠道，以保证足够的资金供应。
（3）调整财政支农投入的使用方向。财政支农投入应退出竞争性项目，而在非竞争性领域中，也应结合社会经济发展现状，做到有主有辅。当前，我国财政支农资金应重点投入农业基础设施建设、农业科技进步、生态保护等领域。
2.我国涉农税收政策的完善措施。
（1）完善税收制度。首先，清费立税，以提高财政支出的使用效率，同时杜绝乱收费，从而减轻农民负担，增加农民的可支配收入，加大其对农业的投入。其次，加大税收对资源和环境的保护力度。改革耕地占用税，提高耕地占用税的单位税额，并将外商投资企业纳入课税范围；开征空地税；将环境保护方面的收费规范为环境保护税；将生产型增值税改为消费型增值税。
（2）调整现行税收支出政策。首先，就不同产业而言，税收支出应对农业倾斜，包括对农业自身的种植业、养殖业及农业生产资料行业、农产品深加工及大量吸收农村剩余劳动力的乡镇企业、直接服务于农业生产的社会化农业服务业等倾斜，使农业处于一个有利于可持续发展的良好氛围中。其次，就不同地区而言，税收支出应对欠发达地区倾斜，使欠发达地区的税收成本低于发达地区，一方面提高当地企业和个人的收入，另一方面使欠发达地区能够以投资软环境的相对优越来弥补投资硬环境的不足，从而吸引投资，吸引人才，步入经济发展的良性循环。再次，税收支出应对科技及与其相关的教育倾斜，以提高科技对农业的贡献率，促进粗放式农业向资源节约型农业的转化。最后，应当使多种税收支出形式有机结合，以提高税收支出的效率，更好地贯彻政府的政策意图。
（作者单位：山东大学经济学院）
