-范新成-
（一）农村税费改革存在的主要问题
1.农业税计征尚欠科学与规范。
（1）税负不公，计税土地面积账实不符。原先的农业税是按地征收，而三提、五统是按人征收，如今费改税一律按地征收，农民负担由人口向土地转移，由人均耕地少的地方向人均耕地多的地方转移，必然加重耕地多而又相对贫困的种田大户和纯农户的负担。从产业上看，以非农产业为主要收入来源的农户继续承包土地，而那些从事第二、第三产业收入较高的农户不缴农业税，只交少量的公益金，高收入少负担的反向调节依然存在，税收实际负担率与产业间的比较收益水平成反比。另外，许多地方存在有地无税、有税无地问题，往往出现核定的计税面积大于实际承包面积，账实不符，造成农民间较大的税负不均。
（2）计税产量低，名义税率高。由于我国地域辽阔，自然条件差别较大，各地生产发展不平衡等，导致农产品产量经常波动。但有些地方计税常年产量一定，较长时间不变，随着改革开放和科技兴农的步伐加快，目前的常年产量与当年相比差距较大，现有的实际产量却是定额产量的好几倍，引致名义税率较高。
（3）征收价格与实际收购价格存在差异。计税价格比市场粮价高出许多，这是当前农村税费改革中的突出问题，计税价格比市场粮价高出许多是人为因素造成的。在一些试点地区，有关部门为了解决因改革造成的乡村经费缺口，在制定农业税时，计税价格不但高于国家规定的保护价，也大大高于市场价。
2.农民减负与保障基层组织运转的矛盾突出。以减轻农民负担为首要目标的新农村税费制度运行以后，乡镇、村等基层组织的收入都普遍下降，尤其是村级收入下降更大，而相应支出却有增无减。农村税费改革后，要靠新增收入来满足臃肿的机构和过多的行政人员确有问题。改革后，收费项目取消，缺乏资金来源，全由地方财政解决，而财政又无力负担，再加之农村基层政府部门机构臃肿，人员膨胀，财政支出压力加大，在事权无法继续转移的前提下，地方政府通过权力敛取不合理的收入将是一种必然选择。由于税费改革导致乡村可用财力的进一步减少，乡村组织运转困难明显加大，无疑给农村税费改革的顺利推进带来影响。
3.农村税费改革与粮食购销体制的矛盾。长期以来，农业税以粮食为计算本位已成惯例。目前，全国征收实物和折征代金各占一定比例，征实符合农民“惜钱不惜粮”的心理，但从税制发展的角度考察，从实物税到货币税才是税收的发展方向，若将征实作为农业税的固定方式，由折征代金改为征收实物，其实是一种退步。况且从实际看，征实也加大了征管难度：一是粮食价格难以确定，各地执行的标准不同。二是征收数量与定购任务难以统一，征实是为了掌握粮食，但在定购任务重的地区，税费征实的数量往往小于定购数量。
4.税费改革与农村义务教育的矛盾。我国过去主要靠向农民征收教育附加和集资来维持农村义务教育，而现在不合理的收费取消了，教育投入不足的问题更加明显，一些试点地区由于教育经费紧张，拖欠教师工资现象十分严重，中小学危房维修改造资金难以到位，新建扩建校舍资金缺口较大，这些都严重制约农村义务教育的发展。不难设想，如果农村中小学硬件软件建设得不到强有力的资金保证，我国义务教育的程度及质量必然会受到极大的影响。
5.农村债务沉重、缺乏有效化解途径。农村债务负担大是影响税费改革顺利实施的重要因素，乡村债务原来主要依靠统筹、提留和各种摊派集资来周转和逐步消化，农村税费改革后，统筹、提留和各种摊派一律取消，乡村债务消化将成为难题。
6.旧体制运行惯性大，农民负担易反弹。农村税费改革的过程，实际上是与此相关的不同利益主体之间的博弈过程，农村税费改革牵涉各利益主体，因此，税费改革的成果到底能否巩固，税费改革过程是否会出现异化，农民负担是否会反弹，已成为一个重要的焦点问题。
在税费改革中，涉及的利益主体主要有四方：农民、乡村组织、政府部门、党政主要领导者。坦诚地说，在税费改革中，国家政策若能切实真正贯彻执行，农民将是受益者，也是改革最大的支持者。但另一方面，改革初期乡村组织、地方政府的经济利益将受到损失，易使他们产生消极情绪。另外，不同利益集团之间力量对比关系，也使农村税费改革的过程蕴藏着出现异化的较大可能性。
7.最大难题是农民增收机制改革滞后。沿海经济发达地区、内地乡镇企业经济效益较好地区以及非农产业发展迅速的地区，农民收入增长较快，税费改革进展比较顺利，因为乡镇工业和其他非农产业的发展，拓宽了农民增收渠道，二、三产业可以反哺农业。而那些中西部地区、中低收入农户、粮食主产区、以农为主的农户，往往成了税费改革的难点，这是因为许多因素制约着他们收入增长。
（二）解决难题的路径选择
1.税费改革必须统筹设计，同步实施，整体推进。首先，要深化农村行政管理体制改革。以农村税费改革为契机，重新反思政府的角色，正确处理农民减负与政府机构精简的关系。从减轻乡镇政府收费的内在冲动和外来压力入手，加大乡村机构改革力度，正确定位乡镇政府的职能，这是切实减轻农民负担的关键所在。其次，财政分配体制创新。要逐步建立农村公共分配制度，合理划分中央和地方各级财权、事权和收入范围，把不该由乡镇财政承担的支出剥离出来，减轻乡镇财政的负担。应在明确乡镇政府事权的基础上，合理确定乡镇财政的收入来源和支出范围，使其财权财力与承担的职能大体相当。要进一步规范乡镇财政分配行为，变以支定收为以收定支，按收支平衡原则，统筹安排，专款专用，厉行节约。财政分配体制创新的根本目的在于削弱与限制乡镇政府向农民伸手的权力和利益冲动。
2.加快农业税制改革。农业税制的长期固化及收入机制弱化是构成地方（或基层）政府制度外寻租的诱因，因此必须改革农业税制，农业税制改革是农村“费改税”的前提和基础。（1）重新确定农业税税基和税率。公平税负是税费改革中的一个核心问题，要进一步完善土地二轮承包，彻底解决控压、占用等历史遗留问题，重新核实计税土地面积，对土地进行普查，并建立科学的计税土地资料档案，进行动态管理；重新测算常年产量，以保证计税依据的合理性；重新确定农业税税率，根据各地区情况实行地区差别比例税率，并控制好试点地区农业税实际负担率；（2）征收的形式以货币为主，征实为辅，这符合农村的现实情况。但以实物形式征收农业税不利于农业形成商品经济和市场经济的发展机制，不利于农民市场经济意识的提高，因此，顺应我国经济发展的大趋势，借鉴国际通用的做法，我国的农业赋税应该由既有的粮食改为货币。政府用所掌握的税收收入，按经济原则在市场上公开采购粮食，实现我国粮食流通体制由传统经济向市场经济转变。
3.改革农村教育体制。农村税费改革减轻了农民负担，由于取消了包括教育附加费在内的乡统筹费等，中小学的基本建设投资缺少来源，义务教育经费不足的矛盾更加暴露出来。为巩固税费改革的试点成果，切实保障教育投入，亟须建立从中央到地方的按照一定比例承担义务教育经费的机制，建立各级财政可分担义务教育经费投入体制，并通过立法的形式确定各级政府在义务教育中法定责任比例。特别应探索多样化、多渠道的筹资模式，如开征教育税，发行教育彩票，从遗产税中划出一定比例用于义务教育。大力调整农村中小学布局和教师队伍，因地制宜确定师生比例，根据地理状况、人口居住疏密、交通条件差异、经济发展水平高低，确定各地师生比例，以解决中小学办学标准偏低、教育资源相对不足、教育投入不够的问题。教师工资、事业费一律由财政解决，减轻农民负担。
4.采取多种途径，化解村级债务。如何化解村级债务是推进税费改革中必须解决的问题，在通盘考虑的情况下，采取分清债务性质，分类研究解决的办法。（1）要认真做好债权债务的清理工作，弄清债务形成的原因，明确责任界限，落实到人，特别应遵循“凡不是为农民办实事形成的债务”不能由农民负担的原则。（2）认真清理贷款，依据法律降低利率，实行停息挂账。（3）按规定核销呆账、死账。（4）运用法律手段，依法清收，对属于农民应还的债务要充分考虑农民的承受能力。对尾欠要根据应清欠的数额和农民的承受能力分期、分批清欠。对因新办公益事业、农业生产设施形成的债务，按照“谁受益，谁负担”的原则，可由农村分摊偿还。（5）大力兴办村级集体企业，适当分流债务。
5.加强税费改革的法律保证。税费制度是一项重大的经济制度，从制度经济学的角度考虑，完备的经济制度必须有严肃的惩罚规则和措施相匹配，因此，农村税费改革一定要建立健全监督管理制度和规则，对实行改革后在税外仍然巧立名目乱收乱征的，必须严惩不贷。惟其如此，才能真正规范并建立起新的税费制度，恢复经济秩序。加强立法，强化地方立法权。农村税费改革必须完善和健全立法，无论是农业税和公益事业费都要先立后征收，要建立健全农村税费的法律、法规的监督体系，以法律、法规形式规范农村税费立法、征收管理、检查监督和违法处罚，使农村税费改革步入法制化轨道。
6.根本出路在于创新农民收入增长机制。农民收入的稳定增长不仅能推进农村税费改革，也是巩固税费改革成果的根本出路，因此，必须努力拓宽农民增收渠道，寻求不同区域促进农民收入增长的有效途径。各级政府在大力推进产业结构调整时，应帮助农民围绕市场淘汰低劣产品，扩大优质产品，在初级农产品的转化和深加工上，从财政、资金融通、土地使用权转移等方面提供政策、资金、技术的支持力度。政府应通过发展非农产业，推进城镇化来加快转移农村剩余劳动力。通过科技进步、体制创新、结构调整、改善经营，使乡镇企业得到健康发展，用工业反哺农业，增加农民收入。政府应提高更多的公共物品，政府财政支农重点应放在加强农田水利、交通、通讯等基础设施上，改造中低产田，维护生态平衡，改善农村的生产生活环境，降低农业的自然风险和市场风险上。政府应加大农村市场开拓力度，培育农村市场，完善市场体系，规范市场秩序，为农民创造更好的经营环境，千方百计增加农民的收入。
（作者单位：中南财经政法大学经济学院）
