-于金富-
（一）农地产权制度存在的问题
我国农业经营制度之所以存在种种缺陷，其原因无疑是多方面的，但其主要的或根本的原因则在于不合理的农地产权制度。我国农地产权制度的不合理性主要有：
一是农地最终所有权的模糊性与行政性。我国农地产权制度的首要缺陷就是土地所有权边界不明确、土地所有权主体不统一。根据我国的《土地管理法》，我国农村土地集体所有权的归属是不明确、不统一的：或者归乡（镇）集体所有，或者归村集体所有，或归村民小组集体所有，究竟归哪一级集体所有是模糊不清的。从现实来看，往往是行政村和乡（镇）政府作为农民集体的代表来掌握和行使土地的集体所有权。这样，就使土地所有权与行政权或准行政权混淆在一起。
二是农地经济所有权的虚置性与残缺性。我国农地产权制度的根本缺陷是土地的实际占有权、支配权与抵押权等产权主体缺位。一方面，乡、村或村民小组只作为土地的最终所有者而不再直接拥有土地占有权、经营权与抵押权等经济所有权；另一方面，农户只在一定程度上享有土地使用权或经营权，而不拥有对土地的实际占有权、完全经营权、自由转让权、抵押权与继承权等经济所有权。在这种产权制度下，农户只被作为经营主体而不被当作产权主体；农户只拥有一少部分土地产权（一定的使用权与收益权），而不拥有其他大部分土地产权。这样，就形成了农地产权的虚置性与农户土地产权的残缺性并存的局面。
三是侵犯农户土地经营权。实行农户承包经营制度使农户获得了经营自主权，但这种经营自主权既是不完整又是没有保障的。在相当多的地方，县、乡政府机构通过行政手段指定农民或农业组织必须种植某一种作物，在播种面积、农产品销售数量和品种上定指标、定任务，并要求农民将生产的农产品出售给指定部门。
四是在农村滋生了许多特权腐败现象。尽管在理论上说土地归农民集体所有与支配，但在现实中，则是由乡、村或村民小组的领导者以集体的名义掌握与行使土地所有权与支配权。其结果，乡（镇）长、村支书和村委会主任以及村民小组长们自然地成为实际拥有与真正支配土地的“全权主人”。由此便滋生了许多特权腐败现象，从而使农村干群关系十分紧张，农村稳定受到严重威胁。
从总体上来说，我国农地产权制度的缺陷是导致农业经营制度不完善的根源所在，进行农地产权制度的改革是我国农村进一步改革与发展的根本问题所系。鉴于农地产权制度的主要缺陷，适应农村社会主义市场经济发展的客观要求，我国农地产权制度改革的基本要求与战略目标应当是明确集体对土地的最终所有权，确立农户对土地的经济所有权。集体土地所有权是农业经营制度的存在基础，明确集体土地所有权是完善农业经营制度的关键措施与根本保障。明确集体土地所有权，关键是要明确规定土地集体所有权主体。为此，一要规定由村农民集体组织作为集体所有者，拥有和行使集体土地所有权，从而改变目前存在的乡、村和村民小组三级集体所有并存的局面，形成统一的集体所有权主体。二要明确规定乡（镇）政府既不能作为集体所有者的代表去行使土地所有权，也不能以行政权去侵犯集体土地所有权和农户经营权。应当明确：只有村农民集体组织才拥有土地所有权，乡（镇）政府只依法拥有对农村土地的行政管理权。确立农户对土地的经济所有权，就是在土地集体所有和农户承包经营的基础上，最大限度地拓展和延伸土地使用权的内涵和外延，“使单一使用权拓展到占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权。”这样，就可以使农户由单纯的经营主体转变为完整的产权主体。
进行农地产权制度改革，明确集体土地所有权和确立农户土地产权，统称为土地的“确权”。进行这种确权，对于深化农村改革、促进农业发展是至关重要的。一方面，进行土地的确权，可以完善土地的集体所有制，使广大农民群众真正成为土地的集体主人；可以使农民个人真正拥有土地的占有权支配权，从而实现农业劳动者与土地这种基本生产资料的密切结合。另一方面，进行土地的确权，有利于消除地方行政机构对农民集体和农户的侵权现象，保证农户自主经营；有利于农户进行长期的经营预期，进行长期投资，促进农业的持续发展；也有利于农户进行土地使用权的自由转让，促进土地适度规模经营的发展。这样，进行农地产权制度改革，既可以进一步完善农村社会主义生产关系，又可以确立农户的市场主体地位，完善农村社会主义市场经济体制，从而可以进一步解放与发展农村生产力，加快农业现代化步伐。
（二）我国农地产权制度改革的基本思路和主要对策
为了进行农地产权制度的改革，完善农业经营制度，首先必须进行农村改革的理论创新与思路转换。从理论创新方面来说，我们应当进一步发展家庭承包经营理论，即明确土地的家庭承包不仅是一种经营制度，而且也是一种产权制度；农户不仅应当是经营主体，而且也应当成为产权主体。为此，应当摈弃以往那种认为农村改革只要实行土地所有权与经营权分开、实现农户承包经营就万事大吉、一劳永逸的简单化观点，确立农地产权改革理论。从思路转换来说，应当实现三个方面的重大转变：一是改变以往“两权分离”的浅层性改革思路，致力于深层次的产权制度改革；二是改变以往只承认农户土地使用权的狭隘性改革思路，着眼于全面确立农户土地经济所有权的全方位改革；三是改变以往以行政方式推动改革的行政性改革思路，着重于以土地立法与执法为核心的法制化改革。
在上述改革理论与思路的指导下，应当采取切实可行的农地产权制度改革的对策措施。
第一，明确规定土地的集体所有权主体。从现实出发，应当以立法形式确定土地村农民集体所有制，并将村民委员会作为集体土地所有权主体，对集体土地和其他集体资产进行控制和管理，并以法人身份承担民事责任。法律应当赋予村级经济组织以土地所有者的权利和责任，如发放和签署土地承包合同，监控合同的执行，有权对浪费农地、滥用农地的不合理行为进行制止等。地方的国家土地管理局履行对村级经济组织实行宏观调控和指导的行政管理职能。
第二，强化、拓展和稳定农户土地承包权。所谓强化，就是要把农户土地承包权作为一种新的物权，用法律的形式予以确认。强化农户的土地承包权，必然形成我国特有的新型土地制度，即不论土地如何流转，承包权都可以独立存在。与其他物权一样，土地承包权在市场经济条件下必然表现为一种具有交换价值的资本，占有它可以取得相应的利润，转让它可要求获得等价的补偿。从法律上确认农户土地承包权，赋予承包权一般物权的特性，农户可依物权的绝对性、排他性、优先性等特性来拥有和行使自己的权力，防止他人的不法干预和侵犯，保护农民的权益，增加农民对农地收益的预期。
所谓拓展，就是把农户对土地单一的承包经营权，拓展到占有、使用、收益和处分四权统一的土地经济所有权。具体说来，农户在土地承包期限内，对土地有实际上的占有权；有自主种植和经营的权利；有剩余产品的收益权；特别是应当拥有土地的处分权，即农户对土地使用权的转让、出租、入股、继承和抵押等。农户“土地使用权、收益权和处置权的完整统一，是农民承包权益的完整体现，也是土地进入市场流通的基本条件。”
所谓稳定，就是不再实行随人口变动经常调整土地承包的政策，而是要实行“增人不增地，减人不减地”的办法即推行“生不增、死不减”的土地承包制度。这样，可以使农户获得长期而稳定的土地承包权，解决人口变动与土地承包关系这一难题，长期稳定土地承包关系，从而大大减少土地承包关系中的摩擦成本，极大地增加农民的稳定感，进一步增加农民对农业生产的预期。
第三，努力建设农地流转市场。农地产权制度的改革，不仅应当有利于确立农户的市场主体地位，而且应当有利于发展农地流转市场，以促进土地资源的合理流动与优化配置，从而在土地承包权初始公平分配的基础上，提高土地资源利用的效率。土地流转就是使土地使用权商品化，即农地使用权的转让和出租。土地流转市场是最重要、最活跃的土地市场。从农地自身特点以及农地物权特性来看，建立市场化的农地流转机制，是完善农地产权制度的必然要求，是实现土地资源优化配置的必由途径。
从总体上说，我国农地产权制度的改革应当在理论创新的基础上实现制度创新。这就是由原有的农地“两权分离”发展为农地产权的“两级构造”，并进一步实行农地的“三权分离”。农地产权的“两级构造”，是在农地所有权与使用权分离的基础上，构造农地的两级产权制度，即集体以法律所有权的形式拥有农地的最终所有权，农户以法定承包权的形式拥有农地的经济所有权，从而形成农地的两级产权主体。这样，就使我国农地所有制成为一种复合所有制，即在农地集体所有的基础上的农民个人所有制。在此，农户的承包权实质就是农民对农地的个人所有权。在农地产权“两级构造”的前提下，进一步形成农地所有权、承包权和经营权的分离，明确规定农地最终所有权归集体、承包权归农户、经营权可以自由流转。农地的“三权分离”也就是要进一步实现“稳制活田”，即在长期坚持和稳定农地的集体所有制和农户承包制的前提下，搞活农地经营权，实现农地资源的合理流动与优化配置，最终实现农地产权分配上公平与效率的密切结合与有机统一。
（作者单位：河南大学经贸学院）
