二、权力的组织传播策略之二：文件传播
会议是权力的组织化传播的最重要的渠道，与会议相伴随的就是文件，它可能是某次重要会议的成果，下级也可能要学习、讨论贯彻重要的文件而召开会议，并就如何贯彻、落实上级文件而提出指导性的意见，于是，就还要再下发文件，这样一来，权力的组织化传播过程中一直伴随着文件。
1.文件与国家治理
改革开放以后，在政治体制改革、经济建设和社会建设上，“运动”式的权力行政模式有所改变，“以法治国”、“以法行政”被当做权力行政的目标模式，但是，由于“赶超战略”思维模式仍然在起作用，计划经济时期所形成的层层分解任务、下达目标的“压力型体制”依然表现明显，“会议”可视为传导压力、传播上级行政目标与理念的主要介质。
所谓的赶超战略是指采取扭曲产品和要素价格的办法和以计划制度替代市场机制的制度安排，提高国家动员资源的能力，突破资金稀缺的比较劣势对资金密集型产业发展的制约，使资金密集型产业能够在极低的起点上得到发展并在短期内实现飞跃，进而使产业结构达到先行发达国家水平的发展战略。正是在这种赶超战略指导下，国家权力的格局逐步形成了“压力型体制”。所谓压力型体制是指一种在现代化的压力下，以党委集权、党政合一的方式，利用党政垂直权力、以责任为网络并以政治经济为奖惩杠杆将压力层层向下渗透、扩散的政策决策和执行模式。（44）压力型体制的形成与人事管理制度——官员的上级任命——直接相关，这是改革开放以前就存在的问题，改革开放以后，行政管理中的“岗位目标责任制”的推行又强化了原有的这种体制。“岗位目标责任制是中国科层式规则实质化、密质化的产物”（45）。在这种管理模式中，责任落实到每个部门、每个人，每个部门、每个人清楚地知道自己所承担的责任及自己所面临的压力。
现以国家“推进农村改革发展”为例来看这种压力型体制的运行。
中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议于2008年10月12日通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，《决定》规定了2020年农村改革发展的目标任务，这些任务涉及农村发展的诸多方面：
“——农村经济体制更加健全、城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立；
——现代农业建设取得显著进展，农业综合生产能力明显提高，国家粮食安全和主要农产品供给得到有效保障；
——农民人均纯收入比2008年翻一番，消费水平大幅提升，绝对贫困现象基本消除；
——农村基层组织建设进一步加强，村民自治制度更加完善，农民民主权利得到切实保障；
——城乡基本公共服务均等化明显推进，农村文化进一步繁荣，农民基本文化权益得到更好落实，农村人人享有接受良好教育的机会，农村的基本生活保障、基本医疗卫生制度更加健全，农村社会管理体制进一步完善；
——资源节约型、环境友好型农业生产体系基本形成，农村人居和生态环境明显改善，可持续发展能力不断增强。”（46）
《决定》所规定任务除“农民人均纯收入比2008年翻一番”是个具体的目标外，其余的目标描述所使用大多是模糊性词语，如“更加健全”、“基本建立”、“显著进展”、“明显提高”、“基本消除”、“进一步加强”、“更加完善”、“明显推进”、“进一步繁荣”、“更好落实”、“明显改善”、“不断增强”，等等。显然，这是个纲领性文件。这个文件所提出的2020年农村改革发展的目标任务，要逐条分解，才能成为行政性目标，进而成为政府部门的“岗位目标”。
中共中央在2008年10月12日通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，中共江苏省委于2008年11月4日在中共江苏省委第十一届委员会第五次全体会议上通过了《中共江苏省委关于贯彻落实党的十七届三中全会〈决定〉加快推进农村改革发展的意见》。这个《意见》根据中央部署、结合江苏实际，规定了到2020年全省农村改革发展的主要目标任务是：
“形成农民增收长效机制，农民家庭经营性收入、财产性收入、转移性收入不断提高，全省农民人均纯收入2012年突破1万元，2020年达到1.8万元，力争2017年比全国提前三年翻一番；
“农村改革和制度创新取得重大进展，符合社会主义市场经济要求的农村经济体制更加健全，城乡统一的生产要素市场比较完善，城乡经济社会发展一体化体制全面建立；
“农业生产规模、经营产业化、服务社会化水平全面提高，农业科技创新能力显著增强，粮食等主要农产品供给得到有效保障，农业综合生产能力和市场竞争力大幅度提升，基本实现农业现代化；
“城乡基本公共服务均等化全面推进，农村文化全面繁荣，人人享有良好的教育机会，农民基本生活保障和医疗卫生体制更加健全，农村社会管理体系进一步完善、民生状况显著改善；农村基层组织建设进一步加强，农民民主权利得到切实保障；
“资源节约型、环境友好型农业生产体系基本形成，农村生态环境和人居环境显著改善，可持续发展能力不断增强。”（47）
同中央的《决定》相比，江苏省委的《意见》又提出了一个更加具体的目标：“全省农民人均纯收入2012年突破1万元，2020年达到1.8万元，力争2017年比全国提前三年翻一番。”江苏省因为有“两个率先”的发展战略，（48）所以才有了要比“全国提前三年翻一番”的具体要求。但总体上来说，江苏省委的这个《意见》仍然是个纲领性的、需要进一步细化才能进入操作化阶段的文件。
Y市委的《实施意见》又进一步细化了江苏省委的《意见》，使其逐步进入到了可操作化阶段。为全面贯彻落实《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》和《中共江苏省委关于贯彻落实党的十七届三中全会〈决定〉加快推进农村改革发展的意见》，Y市结合本市的实际，提出了具体的实施意见。到2020年Y市推进农村改革发展的主要目标是：
——农民收入稳步提高。农民增收长效机制基本建立，全市农民人均纯收入2012年突破1万元，力争在2016年比全省提前一年翻一番，达15000元（年均递增9%以上），超过全省平均水平。
——农村经济体制机制更加健全。农村基本经营制度更加完善，农民组织化程度显著提高，到2012年，加入农民合作经济组织的农户比例达40%，农民专业合作社工商登记率达到80%。
——现代高效农业持续发展。到2012年，全市适度规模经营面积占耕地面积的55%以上，高效农业面积占耕地面积达到40%以上，培育8个以上年产值超过10亿元的农业优势特色产业。
——农村社会事业全面进步。城乡基本公共服务均等化全面进步，广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，农村社会管理体系进一步完善。
——农村面貌显著变化。到2010年，基本解决农村饮水安全问题并逐步实现城乡区域供水一体化。到2010年，全市城市化率达55%，农村清洁能源入户率、生活垃圾集中无害化处理率达90%，森林覆盖率达20%以上。资源节约型、环境友好型农业生产体系基本形成，农村人居和生态环境进一步改善。
——农村基层组织建设进一步加强。村民自治组织制度更加完善，农民民主权利得到切实保障。村级活动场所建设两年内实现全覆盖。（49）
Y市委的《实施意见》把2008年到2020年分成三个时段即2008—2010、2010—2012、2012—2020，其中前两个时段的目标都已经具体化、数字化了，只是2012年后的目标描述仍然是“进一步完善”、“全面建立”、“大幅提升”的模糊语言。尽管如此，Y市委的《实施意见》为政府的权力行政提供可以操作的具体目标。当然，与江苏省委的《意见》相比，Y市委的《实施意见》又在“两个率先”的基础上提出“力争在2016年比全省提前一年翻一番，达15000元（年均递增9%以上），超过全省平均水平”，除此之外，在2010年、2012年的阶段性目标中，一些具体目标也都超出江苏全省的平均水平。
Y市委办公室和Y市政府办公室在《实施意见》颁发后，又于2009年1月23日联合下发“关于印发《中共Y市委关于落实〈中共中央关于推进农村发展改革若干重大问题的决定〉的实施意见》重点工作目标任务及分工方案的通知”，文件发给各（市、区）委、人民政府、经济开发区、化工园区、新城西区、市委各部委办、市各局委办、市各人民团体、驻Y市各单位，并要求下发至乡镇、街道。
该《通知》后附有“市委五届六次全会《实施意见》重点工作目标任务及分工方案”，把《实施意见》中的目标任务分解为工作目标任务65项，并确定了“责任单位”和“协办单位”。其中的“目标任务”分六大项、65个小项目。
第一项任务是“统筹城乡发展、着力促进城乡经济社会发展一体化机制体制上取得突破”。这部分内容涉及城乡的统一规划、产业一体化、基础设施建设一体化、就业与社会保障的一体化、公共服务与社会管理的一体化。主要的责任单位是市发改委、市建设局、市劳动保障局及各县（市）、区政府等。
第二项是“稳定完善农村基本经营制度，着力在规范和创新土地管理制度上取得突破”。主要的责任单位是市国土局、市农林局、市财政局。
第三项是“大力发展现代高效农业，着力在转变农业发展方式、促进农民增收上取得突破”。这部分内容涉及比较多的具体任务目标，如“形成各类规模农业龙头企业260家，其中年销售10亿元的企业5家，龙头企业带动全市高效农业比重达70%”。责任单位主要是市农林局、发改委、科技局、财政局、人事局等。
第四项是“积极培育农民新型合作组织，着力在提高农民组织化程度和市场上的竞争力上取得突破”。这部分内容涉及“十强争先、百社示范、千社达标”的创优争先活动，对农村三大合作组织的发展作了具体规定。责任单位是市委农工办、市财政局、地税局、金融办、发改委、工商局等。
第五项是“加大‘三农’保护力度，着力在建立现代农村金融制度、健全强农惠农政策体系上取得突破”。该部分内容涉及农村金融和农业保险制度建设，指出政策方向，但无具体工作目标，责任单位是市财政局、市金融办、发改委和市农工办。
第六项是“大力实施‘农村十大工程’，着力在促进农村社会全面进步上取得突破”。这部分内容涉及农村社会发展的诸多方面，有许多诸如“到2012年培养掌握一定技术的农村实用人才10万名，乡村干部3000名，乡镇企业管理人员5000名，农技人员5000名，每个行政村至少有一名大学生”的具体工作目标，是六大项内容中具体目标最多的一个大项。
文件规定了一定时期内工作目标、手段、资源，通常还带有奖惩的规定。文件需要逐级制定、传达，因为，上级政府的文件只规定比较“原则”性的内容，而具体的行政细则、如何结合本地实际实现工作目标、如何动员本地资源等，都需要制定新的文件，然后向下传达。
当然，并非仅是制定文件、传达文件就能传播权力，文件传播权力还需要一定的组织手段的配合，文件的制定、传达、检查、督导、评比、总结、表彰的过程就是权力的传播过程。
