引言
正因为自然灾害对人类带来如此深重的伤害，每一次灾害的发生对于我们的防灾减灾事业而言，都是一次宝贵的知识积累的机会。发达国家和地区对已发生的灾害非常重视，对每一次发生的灾害，都尽可能获取第一手资料，通过共享，进行全面深入的研究。这种研究不仅包括对灾害本身的发生原因等自然科学领域的研究，而且包括对应对灾害的经验教训等社会科学领域的研究。通过对整合科技资源跨区域科技赈灾绩效进行评价，有利于总结一批整合资源模式和减灾实用技术，推广一批整合资源沟通机制和减灾高新技术，开发一批符合中国国情和适于快速调动的减灾科技，全面提高科技赈灾的科技水平。
7.1整合科技资源跨区域科技赈灾的绩效评价
整合科技资源跨区域科技赈灾是一项复杂的系统工程，而评价亦是一项复杂的系统工程，是管理领域尚未得到圆满解决的内容。整合科技资源跨区域科技赈灾绩效评价是对受灾区域在一定时间与条件下科技赈灾效果的价值判断，反映的是科技赈灾管理的效能。由于影响评估因素的复杂多变性，使得现有的定量分析技术常常无能为力，而定性分析方法又难以令人信服。本书通过应用定性和定量相结合的方式方法探讨整合科技资源跨区域科技赈灾绩效评价指标体系及构建，初步建立了一个相对科学、有效、在实际工作中切实可行的整合科技资源跨区域科技赈灾绩效评价模式。
7.1.1现有相关研究概述
美国是世界上第一个实施政府应急能力评价的国家。美国联邦紧急事务管理局（FEMA）和联邦紧急事务管理委员会（NEMA）联合开发了应急能力评估（CAR）程序。1997年6月，通过全国性的紧急培训网络卫星电视的播放，FEMA组织了一场针对国家和地区人员的培训会议，而后能力评估正式开始。从1997年6月到8月，各州开始使用CAR工具评估他们的能力。在许多州，FEMA需要直接参与这一过程。
美国56个州都参与了这项能力评估的引导测试，包括13项应急管理职责范畴的自我评估，应急能力评估程序取决于一个州的自我评估，同时鼓励各州在FEMA地方办事处的配合下进行评估。完善的州应急能力评估工具应FEMA的要求而采用。该工具提供了一套自动化的方案用于减轻各州的负担，几乎每一个被调查者都使用它。1997年6月至8月，还进行了数据的采集、制表和分析。根据划分简单的规模等级标准，各州基于共同的评估框架体系以确保所有州能够真实评估他们的应急能力，并且报告他们需要改善的领域及其力度。每一个州都将其评估转寄到FEMA的地方办事处，然后再将其寄到FEMA总部进行汇总。此次评价中发现的问题即成为加强政府应急能力建设的工作重点。国家应急能力评价对加强美国联邦和各州政府的应急能力发挥了十分重要的作用。
到2000年，美国全部56个州、地方和海岛都完成了应急能力准备状况评估工作。该评估着重于应急管理工作中的13项管理职能、56个要素、209个属性和1 014个指标，构成了政府、企业、社区、家庭联动的灾害应急能力系统。其中13项管理职能为：法律与法规、灾害识别与防御评价、灾害管理、资源管理、规划、指导、控制与协调、通信与预警、行动与程序、后勤与设施、培训与演练、公共教育与信息传播、资金管理。
日本灾害应急能力评估主要包括：危机的掌握与评估、灾害情况的假设、减轻灾害情况对策、整顿体制、情报联络体系（组织内与组织外）、器材与储备粮食的管理、活动计划（应变时、善后时、重建时）、居民间的情报流通、教育与训练以及活动水平的维持与提升等。在评估过程中，主要利用表格的形式来回答具体的问题，再根据结果修正防灾与危机管理的不足。
我国学者也对区域灾害应急管理能力进行了研究。高庆华、张业成、刘惠敏、刘凤民、聂高众等在《中国区域减灾基础能力初步研究》（气象出版社，2006）中，在对我国自然灾害灾情和减灾能力调研的基础上，制定了减灾基础能力评价指标体系，对我国减灾基础能力和相对减灾基础能力进行了区域评价；结合多个方面的减灾需求，对区域减灾基础能力建设需求度进行了初步分析；在这个基础上提出了我国区域减灾基础能力建设的重大措施建议。刘艳、王绍玉等（1999）建立了城市灾害危险性评价指标、易损性评价指标和承灾能力评价指标。邓云峰等（2005）认为，要把城市应急能力评估纳入政府和部门工作绩效考核体系，从法制基础、管理机构、指挥中心、专业队伍、专职队伍与志愿者、危险分析、监测与预警、指挥与协调、防灾减灾、后期处置、通信与信息保障、决策支持、装备和设施、资金支持、培训、演习、宣传教育、预案编制18个方面进行评价。徐静珍等（2003）研究了城市居民灾害应急反应能力。
冯志泽等（1994）提出了建立城市自然灾害承灾能力指标的思路。魏一鸣等（1997）和张凤华等（2001）分别从地震减灾和防洪的角度提出了城市地震减灾能力评价和洪水灾害评估体系。民盟常务副主席张梅颖代表民盟中央在2004年的全国政协十届二次常委会上指出，应加速研制和实施"灾害管理能力评价指标体系"这项基础性工作，认为我国灾害管理能力评价体系的具体内容应包括灾害监测与预警能力评价、社会控制效能评价、居民反应能力评价、工程防御能力评价、灾害救援能力评价和资源保障能力评价。杨青、田依林、宋英华（2007）提出构建城市灾害应急管理综合能力评价体系，认为应急管理能力评价所要解决的关键问题，是检验各级政府部门在应对突发灾害时所拥有的人力、组织、机构、手段和资源等应急要素的完备性、协调性以及最大限度减轻灾害损失的综合能力。我国应运用系统理论研究城市灾害应急管理综合能力评价方法，建立起基于过程管理的城市灾害应急管理综合能力评价体系。文章即着重在这一评价体系基础上，结合科技赈灾的具体情况进行修正，并提出初步的评价指标体系。
7.1.2整合科技资源跨区域科技赈灾绩效评价体系的指导思想和原则
整合科技资源跨区域科技赈灾绩效评价体系按照"全面系统，科学合理，客观可行"的指导思想进行构建，尽可能全面、系统地反映科技赈灾的内涵，揭示科技赈灾特别是整合科技资源跨区域科技赈灾的作用及成果，以促进区域科技赈灾能力为总体目标，进行各要素逐层分解，合理地选取指标，确保指标的代表性、独立性；指标量化以提高可操作性，确保数据的客观、可靠，使评价建立在公平、公正、公开的基础上，提高评价结果的可信度。
指标选取遵循以下原则：
公开性 评价指标体系要符合连续性评价的要求，评价的方法、数据的来源要透明。尽可能采用政府统计部门公开发布的统计指标，便于社会各界进行核查。
标准化 尽可能采用以国家统计标准计算的统计指标，不采用以部门统计标准或地方统计标准计算的统计指标，以保证指标口径的一致性。
简洁化 在由基础指标形成三级指标的过程中，尽可能遵守评价规范，即尽量用规范的指标名称，规范的合成方法，不采用修匀方法平滑，以真实反映指标值的变化和波动。
全面性 最大限度地考虑与整合科技资源跨区域科技赈灾绩效评价有关的各个方面。
可操作性 这是本研究最重要的原则。我们当然可以设计出许多很好的评价指标，但不能不考虑指标的可操作性，即数据来源问题。指标数据的获取应该采用比较成熟、公认的方法，具有较强的通用性，获得大家的认可，而尽量避免主观因素的干扰。否则建立的指标体系只能束之高阁，无法实现评价的目的，也就无助于指导实际工作。
7.1.3整合科技资源跨区域科技赈灾绩效评价体系的框架设计
整合科技资源跨区域科技赈灾绩效评价体系，是以整合科技资源跨区域科技赈灾全过程的管理系统为评价对象，用科学的方法构建评价指标体系，建立评价模型，进行综合评价，及时发现问题和不足，不断完善管理系统，全面提升跨区域科技赈灾能力。
整合科技资源跨区域科技赈灾是应对区域灾害事件进行科技赈灾的全过程管理，主要任务是及时有效地处置各种灾害突发事件，最大限度地减少它的不良影响。它要求我们克服"重应急，轻预警"的传统观念，科学分析灾害突发事件的形成与演变机理，对灾害事件实施动态监测、风险评价和预警管理，并编制科学的预案，整合资源跨区域对灾害事件科学处置、对恢复与重建进行系统设计，通过评价及时发现问题，改善应急管理全过程。
整合科技资源跨区域科技赈灾绩效评价是一个循环往复的评价过程，即通过对灾前整合资源跨区域科技防灾绩效评价、灾中整合资源跨区域科技救灾绩效评价、灾后整合资源跨区域科学重建绩效评价取得总体整合科技资源跨区域科技赈灾绩效评价结果，并在评价结果的基础上对整合科技资源跨区域科技赈灾的情况进行改进和提高。通过建立动态评价与完善机制，可以不断提高整合科技资源跨区域科技赈灾能力。
7.1.4整合科技资源跨区域科技赈灾绩效评价指标体系
整合科技资源跨区域科技赈灾绩效评价指标体系的构建是一个全新的领域，评价目的是为了找出整合科技资源跨区域科技赈灾管理工作中的优势和差距，以便强化整合科技资源跨区域科技赈灾能力建设。评价是手段，建设才是目的。本指标体系只是在他人研究成果上的抛砖引玉，目的是更好地促进整合科技资源跨区域科技赈灾的展开。
7.1.4.1灾前整合资源跨区域科技防灾绩效评价
（1）对已有灾害的监测预报。由于已经发生过的城市灾害在未来仍然有发生的可能性，因此要对灾害进行调查、分析与评价，研究特定地区、不同灾种的发生规律，分析各种灾害的致灾因子的变化方式及其对自然、社会、经济和环境所造成的影响，灾情监测与识别，确定城市灾害级别和解决方法，建立科学的监测预报系统，以减少灾害对社会经济和人民生命财产造成的损失。
（2）对可能存在灾害的监测预报。对可能存在灾害的监测预报能力指根据气象、水文、海洋、地震、国土等部门的灾害预警、预报信息，结合人口、自然和社会经济背景数据库，对灾害可能影响的地区和人口数量等损失情况作出分析、评价和预警的能力。
（3）灾害的预警技术。对灾害进行有效的监控和预警要求有先进和适用的预警技术。主要包括利用灾害应急信息网络，向公众及时、快速发布灾情的能力，综合分析航天卫星和航空遥感获取的灾害信息的能力，为减灾提供实时的基础资料，研究数字化雷达拼图监测与分析灾情的技术，卫星、航空、遥感、雷达与常规灾害监测的对比分析能力，灾害信息处理及传报技术的研究能力等。
（4）减轻灾害的科学措施。尽管灾害无法避免，但科学的灾害评价与早期预警相结合并采取预防和减轻灾害的措施，就能够最大限度地减轻灾害造成的人员伤亡和对社会经济的破坏。减轻灾害措施的能力是对城市能否在灾害发生前采取科学的方法阻止灾害的发生或对灾害进行事前控制将其造成的损失降低到最小的能力。
7.1.4.2灾中整合资源跨区域科技救灾绩效评价
（1）灾害辨别。在灾害发生后，对科技赈灾绩效评价主要是评价能否在较短时间内辨别灾种，并根据灾害的成因和可能出现的后果采用危机处理的适当方法，尽可能地将灾害控制在一定范围之内的能力。
（2）灾害紧急救援绩效。灾害紧急救援绩效的评价包括对救援队的现代化救援装备等硬件的评价和对救援队的救援成效、快速反应性和高效组织协调绩效等软件的评价。
