进入主题之前，先谈一本相关的著作。梁在1910年曾说过要写一本百余万言的《财政原论》：“两年以来，废百业以著成一编，名曰《财政原论》，百余万言，以卷帙太繁，……杀青问世，尚当期数月以后，将撷其要节先刊布之，冀以为浸灌常识之一助焉。”（21：13）他在论《公债政策之先决问题》（1910）的附言里，也说“但限于篇幅，犹苦言未能尽，别于拙著《财政原论》中更详之也”。（21：54）
据《年谱长编》（页296-297）的记载：“是年（1909）先生以意态萧索，生活困窘，专以读书著述为业。三月成《管子传》一书，四月着《财政原论》。……据该书目次，知全书共分五编十八章，先生在例言中自谓‘所论皆归宿于我国，博征过去之历史，详写现在之情形，以示将来之方策。……所拟组织租税系统私案诸种，租税法私案及公债政策论、地方财政论，皆数年来所怀抱，几经研索，呕心而成。自若见施行，可以起宗邦于久衰，拯民生于涂炭’。可见先生年来对于财政学用功之深，怀抱之大，惜全书迄未完成。”
1910年2月梁写信给徐佛苏时，曾提及此书：“若旧稿则惟《财政博议》稿存有三十余万言，但其体裁不适于登报，且弟稍筹得款，便当付印，恐不足以应公之需。”（《年谱长编》，页311）翌年4月14日，商务印书馆张元济写信给梁说：“《财政原论》既为公数年心血所寄，若能印行，必于国民大有裨益。数日前接到是书目录一册，展阅一过，实为今日救亡拯急之书，既年内可脱稿，鄙意可不必分次出版，全书字数现恐尚难预计，至少总有五十万，就敝处营业情形而论，最好用租赁版权办法，附去本利预算清单暨章程各一纸，伏祈察核。如尊意以为不便，则全然让与，亦无不可，即祈核示价值，以便商办。至欲取回若干部数馈赠朋好，亦乞拟定见示。总之公所委托，苟力所能及，断不敢稍有推诿也。”（《年谱长编》，页334）
对此书既然有过这些明确的讨论，但何以日后却无下文？在梁的“残稿存目”内，也未见此书之存稿目次，这30余万或50万言的稿件下落何处？现在较可知的是，他在1927年发表的《中国改革财政私案》（8：1-59，以下简称《私案》——编注），大概是取材自此稿。
佐证之一是梁在此文末的后记说：“门人徐良得此稿于冷摊中，……顾不能记为何年作。大抵清廷派五大臣赴欧美考察宪政时，有过横滨而问政者，辄拉杂以告之耶？此稿未经印行，他日当录副存之。”（8：59）前述的引文说他在1909年4月著此书分5编18章，所以大致可推论《私案》是1908-1909年之间写的，原本打算作为《财政原论》的部分，但后因此书未能出版，所以1927年才以《私案》的形式刊出一部分。至于此书稿内的18章，是否曾分别另以单篇的形式刊出，则尚难确认。另一项佐证是李国俊《梁启超著述系年》（1986：109）说，《私案》此文“手稿1909年”。所以《私案》（59页，约4万字），大概就是《财政原论》稿（30余万言或50万言）中的一部分。
3.1晚清状况
在论述梁的财政改革之前，先大略解说晚清财政的状况与运作方式。清朝末期的财政衰败众所皆知，尤其是在光绪（1875-1908）和宣统（1909-1911）两朝。宣统期短，是强弩之末，可论之处不多。其实在光绪朝的前20年（1875-1894，即甲午之前），虽然财政已现窘状，但尚能应付。甲午战败赔款2亿两给日本（此时向外国举债3亿多两），之后国力大损，进而外债不断。1900年义和拳之后的庚子赔款更高达4.5亿两，从此中国财政一蹶不振。罗玉东（1932）对光绪朝的财政结构变迁，以及诸多相关问题和补救方策，做了很深入的研究（83页的长文）。他认为光绪朝的财政趋势，可以分成三期：甲午（1894）之前以节流为对策；甲午至庚子（1895-1900）之间的特征是“出入平衡的长期破坏”，开源与节流并重；庚子之后（1900-1909）情况严重，以重敛为补救之方策。梁所批评的财政状况以及他在这方面的建议与作为，基本上是甲午到民初（1894-1917）之间，属于罗玉东所研究的第二、三期，以及梁在民国6年任财政总长的期间。
甲午之后的国家财政窘状，可以从御史熙麟在1899年的奏折中，看出造成困境的主要因素：“甲午以后，每年陡增息债偿款两千余万，……而每年出入相权，实仍亏短至一千数百余万。……伏查近今之大费有三：曰军饷，曰洋务，曰息债。……统此三项已七千余万矣。此外国用经常，则京饷、旗兵饷需及内务府经费，……又各省地方经费，……边防及黄河、运河、海塘各工经费，……统此常经，亦几三千万。”（转引自罗玉东，1932：230）
这项结构性的问题，要用较长期的统计数字才看得更清楚。晚清的国家财政收支，可参阅《光绪会计录》（1896）和《光绪会计表》（1901）内的详细数字（1885-1894），但这两项史料内的项目复杂，需另有专文或专书作详细的分析。这是罗玉东在《中国厘金史》（1936）内整理出来的总支出结构变动（1874-1903）；最后一栏以银两表示，其他诸栏内的数字，则是占此金额的百分比数。此表简明易读，只需指出一点：军需在历年的比例都占一半以上；而甲午（1894）之后军费比例的降低，是因为归还外债（与赔款）的比例大升而下拉；也就是说，受到甲午之后赔款与外债比例的大幅上升。
除了财务上的困境，财政系统也相当紊乱。清代延用明制，各省置总督巡抚（督抚），“综治军民，统辖文武，考核官吏，修饬封疆”，权力既大且广。而各省内又设布政使（即藩司），掌管民政与财政。在制度未变质以前，各省民政由朝廷的吏部主管，财政则由户部辖管，督抚居于督率地位无得干预。太平天国后，督抚既是一省最高长官，又有军权在握，各省的布政使司在权力上已无法与督抚对抗，或甚至沦落为督抚的幕僚；各省的财政大权已不在布政使司手中，而在督抚掌中。太平天国时期，布政使司大致只能管到传统的税项（地丁钱粮与杂税），许多新设立的税项，如厘金、劝捐、土药，等等，各自有主管机构，督抚总揽于上；太平军被镇压后，这个形态就确定下来了。
此外，各省练兵的军需，也由督抚主持，朝廷因仰靠各省分摊巨额的外债与赔款，所以更纵容各省督抚；结果是各省的财政逐渐独立化，户部的掌控力衰微。度支部（由户部在1906年9月改制）在1908年底的奏折中，沉痛地指出失控情况：“乃近年各省关涉财政之件，……常有巨款出纳，日久竟不报部，莫可究诘，……并不咨商，径行其奏，……迨阅邸抄，而臣部始知有其事。”（转引自彭雨新，1947：88）
晚清中央与各省财政关系错综复杂，需要稍加解说。太平天国期间，因各地练兵筹饷之需，而导致各省财政实权逐渐自主化；中央政府无力承担沉重的财政压力，更需仰靠各省筹款解缴，后来因各省推诿，变成中央责成各省分摊诸项财政负担，形成“摊派”的局面，这是咸丰三年（1853）前后的事。财政收入由各省自行运用的部分，称为“存留”；缴交中央的部分，称为“起运”（也称为“解饷”或“解款”），这是沿用明朝的制度。若中央指示某省拨付某些款项，到某邻省或某地做特定用途，称为“协款”（或协饷）；所以各省与中央的财政关系，合起来可以用“解款、协款制度”来描述。
这种制度的主旨，是在调剂各省收支的盈亏，统筹分配各地的税收。各省的财政状况分成三类：仅敷（不解不协）、不足（由邻省协济）、有余（协济邻省，余款解京）。在这种制度下，各省的存留额基本上虽有“定数”，但“起运”额则依中央的指示而异，所以各省无法自行量入为出或量出为入，对各年度的岁入也无从预估，甚是烦扰。各省的布政使司，每年要求下属的机构造“草册”呈送，然后核造该省的总册，内分起运、存留、拨用、剩余，送该省督抚复核，然后呈户部。户部在驳查审议后，才奏给朝廷核定各省的财政收支额。这种方式运作已久，但甲午之后财政的危机[详见周育民（2000）的解说]，导致有改革中央与各省财政关系之议。1908年5月御史赵炳麟奏议统一财政权，其中有五项原则性的要点，来规范中央与各省的财权关系。（1）各省财政事宜，由各省藩司随报该管督抚，径行报户部，严行考核。（2）财政事件非先行咨部筹商，概不准行。（3）奏销按时造送，有任意逾限以至预算、决算无从准备者，由部参奏。（4）各省官银号无论旧设新设，将开设年月及资本实数，现发出纸票若干，准备金若干等事项，限六个月内列表送部稽核。（5）外债借还归度支部经理，以前各省所借之外债，应于国地税划分之前由该督抚筹还。这项建议经会政务处讨论后，认为度支部未必明了各省的财政状况，所订的划分标准恐窒碍难行，建议俟各省财政清理告一段落后，方宜厘定国家与地方税的项目。以各省在自然资源与产物状况差异之大，各地的税目必然复杂奇零，若硬要全国统一划分出国家税与地方税的精确项目，必有诸多困难之处。以宣统初年的《河南财政说明书》为例，所列应属地方税的有56项，甘肃省更有66项之多，可见各地的分歧复杂状况（“性杂款繁”），以及全国划一上的困难（“万难卒定”）。
再来看财政组织上的变更。光绪末期各省财政逐渐独立化，筹饷练兵之权也逐一地方化，而这两项权力几乎都集中在督抚手中。清廷在军权方面开始加强中央集权化，在财政权方面也作了制度上的变革。最上层的改革，是1906年9月把户部改为度支部。主要原因是甲午之后赔款与外债大幅增加，户部一方面在筹款上的压力大增，另一方面是掌管了许多新事务（新创立的银行、造币厂，等等），更重要的是户部本身权威不足，无权稽核各省财政。
再说，朝廷的各项支用不足时（如建造颐和园的经费），就向户部索取；此外，海军与练兵之饷费，大都直接奏行，不经户部拟议；还有，朝廷又另设财政处与税务处，各由王大臣主事。其实财政与税务都是户部体制内的一支业务，现又另立机构，造成相互冲突牵制的状况。为了统合各路的财政业务，户部在1906年改为度支部，把财政处并入；原先依十四行省分司（即依行政区）管辖的制度，现改为依职掌区分为十司：田赋、漕仓、税课、筦榷、通阜、库藏、廉俸、军饷、制用、会计。这十司各自掌管全国的各项财经业务，目的是要把强大的地方财政权收回中央主管化。
从1906年起，各省的财政机构组织都有不同的调整，但仍无统一的体制可循。例如吉林在1907年改省后，把原先的户司改为度支司，其下设税务处，把原先的饷捐局、山海税局、烟酒木税局、粮饷处等都裁撤，并归于税务处。奉天在1905年就设立财政局，山西在1906年改设财政局综管全省财务，陕西在1908年才把原有的善后、厘税、粮务三局并为财务局。四年后（1910），朝廷下令统一各省的财政机构，但效果不佳。
依《各省财政说明书》所示，各地在改并财政机构之后，体系仍然不一，兹举广东与江西为例。广东省在宣统二年（1910），把原有的厘务局、清佃局、税契局、善后局次第裁撤，设财政公所，分内总务、赋税、会计、编制、饷需等五科，下设十五股。江西省在同年裁并税务、赈捐、田赋、税契诸局，成立布政公所，设总务、诠叙、田赋、税务、制用、会计等六科。单从这两省的例子，就可推知其他省的状况如何歧异；其余情况，可参阅彭雨新（1947：104）所列举的各省裁并财政机构状况表。
最后来看清末如何增加税源。各省的内外负担这么沉重，只好在省内自行筹款，增加税源的方法可谓各显神通，除了各种杂税，较重要且具共通性的有四项。
第一，盐税加价。甲午之前各省已有借盐斤加价来筹款之事，但基本上还是要由户部奏准，一律征收，或由各省督抚奏准，由该省单独征收。盐税是历代重要税项，但1908年度支部通令，各省的盐税一半留省支用，一半解部作练兵经费。因为有一半可留省支用，各省常以筹款为借口，税率轻重不一，民情因而苦乐不均。以江西为例，就有六种盐税：淮盐加价（6次合计每斤共16文）、零盐加价（内容不详）、浙盐加价（4文）、粤盐加价（4文）、浙商认缴津贴（每年1万2千两）、粤盐口捐（内容不详）。单是江西一省的盐税就这么繁杂，可见一斑；其余情况另详见彭雨新（1947：93）对广东等十省状况的表列说明。
