———对粤、沪、苏、浙四省（市）小城镇综合改革的调查
根据1998年全省小城镇综合改革试点工作座谈会的安排，甘肃省体改委组织了省内部分小城镇综合改革试点镇的负责同志，对广东、上海、江苏、浙江四省（市）进行了为期20天的考察和学习。
总的看，这些地区的小城镇发展迅猛，态势良好，前景广阔。其中，一大批以主导产业带动型、龙头企业带动型、专业市场带动型、科技示范带动型及合作组织带动型等为主要发展形式的试点镇迅速崛起并显示出旺盛的生命力。他们立足当地实际，充分发挥本地优势，闯出了各具特色的发展路子。
借鉴外地的成功经验，要加快甘肃省的小城镇建设，就必须进一步提高认识、更新观念，针对甘肃省在小城镇综合改革试点工作中存在的一些重点和难点问题，采取必要的措施进行大胆地突破。
从甘肃省实际出发，进一步提高对发展小城镇战略地位和宏观意义的认识
从现在起到2010年，是我省尽快实现小康、大步向现代化迈进的重要时期。在这期间，一手要抓城市的现代化，另一手要抓农村的现代化。而且可以肯定地说，没有农村的现代化，就不可能有全省的现代化。小城镇从区位上看，属于城镇结合部，它一头连接农村，一头连着城市，既是带动一定区域政治、经济、文化与社会发展的中心，又是吸纳、接受城市辐射的枢纽。众多的小城市已经成为依托城市、带动农村，促进全省经济与社会发展的基本环节和基础网络。从战略发展的角度看，要实现小康目标，逐步实现现代化，必须走农村工业化、城乡一体化的路子。小城镇建设，在推进农村现代化进程中起着“龙头”和“整合的作用。它有利于改善乡镇企业布局，促进乡镇企业向小城镇集中，形成规模经营和集聚效应，提高经济增长的质量；有利于更大规模地转移农业富余劳动力，避免向大中城市盲目流动；有利于推动农业产业化经营和深度开发，提高农业综合效益，逐步实现农业现代化；有利于促进农村的两个文明建设，提高农民的生活水平和文化素质；有利于扩大内需，推动国民经济更快增长。加快发展小城镇，事关我省现代化进程和跨世纪发展全局，意义十分重大。党的十五届三中全会已经确立了小城镇在带动农村经济和社会发展中的战略地位。我们要从这个高度进一步统一思想，提高认识，切实把小城镇工作摆到重要的位置，把小城镇综合改革试点工作列入重要议事日程，以小城镇综合改革总揽小城镇建设和发展的全局，加大工作力度，精心组织，把这项工作继续推向前进。
因势利导，进一步激发对小城镇综合改革试点的积极性和创造性
首先，试点镇的领导同志要有改革的积极性，有强烈的改革愿望，这是搞好试点的基础。小城镇综合改革试点的成功与否，与试点镇领导对试点的积极性有直接的关系。不少小城镇都希望通过列为试点，能获得比其他镇更为宽松的政策环境，希望上级能放权让利，得到好处，使自己的镇发展快一些。这个观点虽然没有错，但认识上没有到位。要着眼于探索发展小城镇的良性机制和符合社会主义市场经济体制，用改革的思路和办法，突破现行的某些政策阻力和体制障碍，使小城镇的经济和社会事业发展步入快车道。所谓改革试点，说到底就是授予其从实际出发，解放思想，超前思考的机遇和权力，而不是单纯靠优惠政策来促进改革和发展，否则就失去了试点意义。因此，作为参与综合改革试点的小城镇，要以高度的责任感、荣誉感，变被动工作方式为主动工作方式，不断提高改革和实践的积极性，真正发挥出试点的示范和带动效应。
其次，小城镇综合改革试点离不开各级领导、各有关部门的积极支持和配合，这是搞好试点的关键。小城镇综合改革是一个体制创新的过程，涉及面广，政策性强，需要上上下下、方方面面的共同努力，才能把工作搞好。否则，就会影响到综合改革试点中有关政策的落实，影响到试点镇的改革积极性，进而影响到试点改革的整个进程。因此，各级领导、各有关部门要从深化农村改革、发展地区经济的大局出发，提高参与和支持小城镇综合改革试点的积极性和主动性，为小城镇综合改革试点工作创造良好的外部环境。
第三，小城镇综合改革试点工作离不开农民的积极参与和创造，这是搞好试点的真正动力。农村改革的历史进程向我们表明，农民群众是富于首创精神的，改革之初的星星之火往往来自于农民群众的实践，也只有被农民群众所接受并自觉投入的改革，才会最终取得成功。农业产业化以及与之密切相关的小城镇建设，是继家庭联产承包责任制和乡镇企业崛起之后农村改革发展的第三次飞跃。这一方面体现了深化改革与发展经济的客观要求；另一方面，也反映出广大农民摆脱贫困之后，追求更加富裕、质量更高的新生活的自身需要。由此我们可以说，农民是这次改革浪潮中真正的主力军。只要我们充分尊重群众的首创精神，保护农民的积极性，采取必要的政策措施加以扶持和引导，同时加强规范和管理，那么，必将呼唤出一种巨大的民间推动力，在加速小城镇综合改革的进程中发挥重要的作用。
加大对综合改革试点镇的政策扶持，为加速小城镇建设和发展提供条件
小城镇建设作为一种全新的改革和发展事业，客观上要求我们为其提供相对宽松的政策环境和必要的扶持。首先要运用财政、信贷手段支持小城镇发展。各级财政应加大对试点镇发展的投入，甘肃省财政可以每年安排一定贴息资金，由省财政与省小城镇综合改革试点领导小组共同安排，用于支持试点镇的基础设施、公用设施建设。各地（市）、县（市）也应加大支持力度，建立相应的试点镇发展专项资金。金融机构每年也要安排部分专项贷款支持小城镇的建设和发展。省农行、省建行每年可安排一定的中、长期贷款支持试点镇的基础设施和住宅建设，鼓励有条件的试点镇开展建立担保风险基金或担保组织的试点。试点镇重点建设项目因发展需要并符合国家规定条件的，应尝试发行建设债券开展直接融资。其次，土地使用政策适当倾斜。各地每年建设用地安排，应优先满足试点镇建设需要，有条件的地（市）应可单独切块，由地（市）土管部门直接将建设用地指标下达给试点镇。鼓励试点镇开展农村土地整理和宅基地专项治理，加大造地改田力度，经有关部门检查验收后，可按实际增加有效耕地面积的90%置换获得建设用地指标，应允许用地指标跨地区、跨年限使用。对试点镇建设使用存量土地，在规费收取上可适当优惠。原已批准使用的集体建设用地可以补办征用出让手续，出让金可减免40%～50%。再次，要把试点镇的培育和发展列入当地经济、社会发展规划，把试点镇作为区域产业布局的重点。积极支持试点镇发展主导产业，引导试点镇发展成为产业优势明显、各具特色的新型小城镇。各级、各有关部门新上项目、资金应优先投向试点镇。在试点镇兴办的高新技术企业、项目，应可享受省扶持高新技术产业的有关优惠政策。在试点镇兴办的星火示范和科技支柱产业，可向省科委申报，按有关规定列入“星火”、“火炬”计划，予以重点支持。
从长远考虑，加强规划和建设管理
目前要抓紧编制县（市）域城镇体系规划。以县（市）城关镇、试点镇的发展为核心，合理确定城镇体系的发展目标和方向，统筹安排小城镇的空间布局、功能定位，协调区域性重大基础设施、公用设施建设和产业布局，有序有目标地推进小城镇建设。在县（市）域城镇体系规划的指导下，要编制、修订和完善试点镇规划。各试点镇要按照现代化的要求搞好新一轮跨世纪城镇建设规划，规划起点要高，具有适当的超前性。要立足当地实际，体现特色，同时注重城镇合理布局和功能分区。要做好城镇建设规划与经济、社会发展规划、土地规划、基本农田保护规划的相互衔接。应重视编制好城镇主要街道、地段、小区的详细规划，增强可操作性。同时，也要抓好城镇村庄布点规划编制。按照“小村向大村，自然村向行政村，偏僻村向交通方便村，规划区附近村向镇区缩并”的原则，调整村庄布点，促进村建设集中化。规划一经确定，就要用法律的形式固定下来，严格按照规划实施。规划的调整必须按法定的程序办理，不能因领导人的变更而变动。必须加大规划执法力度，维护规划的严肃性。要集中力量加快试点镇基础设施建设，完善与城市生活密切相关的配套服务设施，重视城市建筑设计，美化镇容镇貌，加大环境综合治理力度，努力改善试点镇的投资环境、生活环境。要抓紧制订和完善城镇建设，管理的法规、规章，把城镇发展纳入法制轨道。
在小城镇综合改革试点中的一些重点问题上要有突破
第一，改革试点镇行政管理体制，完善试点镇政府的经济社会管理职能。在国家规定的限额内，试点镇可自行合理确定机构设置和人员配置。县（市）一级以块为主管理的机构和人员，原则上在镇一级都应下放由镇管理或以镇管理为主，一些具有行政监督执法职能的机构和人员，如工商、税务、公安等，可由镇和主管部门双重领导，以主管部门管理为主，主要领导任免，须征求镇党委意见。派出机构在编人员的经费由县（市）统一切块经镇财政划拨。试点镇的主要领导抓紧落实，以增强镇党委、政府的统筹、协调能力。同时，根据改革和发展的需要，应赋予试点镇在计划、规划、工商和城镇建设管理等方面部分县级经济、社会管理权限，其他由县级主管部门行使的职能，具备条件的，也可采取委托或授权的方式，由镇或县（市）相应派出机构行使。
第二，完善试点镇财政管理体制，增加试点镇自我积累、自我发展能力。镇财政机构要作为镇政府的职能部门设置，按照调动县、镇两个积极性、财权与事权相结合的原则，适当加大试点镇的财政分配比例，建立比较规范的县（市）、镇财政分配体制，一定3～5年不变。对经济比较发达，收入规模较大的镇，应实行分税制财政体制，并选择部分与经济发展密切相关的主体税种作为县、镇共享收入。对经济发展一般的镇，可采用收入递增包干、增收分成或增收全留办法。县、镇财力分配应在保证原有上缴数的前提下，确保新增财力的70%以上部分留镇发展。镇域范围的各项收入全部纳入镇财政的收入范围，实行统一管理，统一预决算制度。除按规定上缴中央和省上以外，试点镇的存量土地出让纯收益、城镇维护、建设税、城镇配套费、教育附加费、市场管理费等应大部分或全部留镇，需上缴的资金，也必须由镇财政统一划缴。有条件的试点镇可开展“费改税”的试点。
第三，深化户籍管理制度改革，完善配套政策，促进农村人口向中心镇集聚。在试点镇要实行以按居住地和就业原则确定身份的户籍管理制度。农民只要在小城镇具有合法固定的住所和稳定的就业或生活条件，即可在小城镇申请办理落户手续。小城镇居民户口在子女上学、就业、社会保障、入伍及安置等各方面，应享有与城镇居民的同等待遇，并可正常随时迁移。鼓励进镇落户农民将原承包土地交还给集体经济组织或实行有偿转让。对有要求并对土地的经营使用作出妥善处理的进镇农民，允许在一定期限内继续保留土地的承包权，承担相应义务，并享有原土地征用费和村级集体资产的分配权。在不突破年度人口出生总量控制指标的前提下，在一定时期内，应允许对进镇落户农民继续执行农村计划生育政策。在试点镇建成区，要逐步建立规范的以养老、医疗和失业保险为主体的社会保险制度，建立最低生活保障制度，待条件成熟时，纳入当地统一的城镇社会保障体系。在镇管农村，要继续建立和完善以家庭保障为主，社会扶持相结合的农村社会保障制度。
他山之石，可以攻玉。只要我们紧密结合我省的实际，进一步解放思想，大胆借鉴南方省、市的改革经验，求实进取，勇于探索，就一定能够推动我省小城镇的改革和建设步入一个加快发展的新阶段。
（1999.6）
