4．美国在伊拉克战争中加强了预防性措施。在进行对伊战争准备的同时，美国为防止伊拉克出现大规模难民潮进行了大量的准备工作。根据美国白宫全球联络办公室（Office of Global Communications）2003年年初发布的消息，美国战前对可能出现的难民危机进行了全面评估，认为：伊拉克的人道状况濒于崩溃，逃离伊拉克的难民已超过75万人，伊拉克境内有将近80万人流离失所。如果在伊拉克采取军事行动，可能产生不利后果。特别是萨达姆政权把军用资源安插在平民中间，将目标指向平民，破坏基础设施，以及使用大规模毁灭性武器（WMD）等，都会大大增加救援工作的困难。针对这一预估，美国政府制定了对伊所谓“人道救援”的战略和行动原则。在战争中主要采取了六项措施：一是最大限度地减少流离失所人口和战争难民。美英联军对军事打击目标和行动计划进行了细致安排，空袭目标一般使用“FAST—CD”电脑分析系统对可能遭受破坏区域进行快速评估，协助做出决策，没有对通讯、交通以外的民用基础设施进行大规模的破坏，减少了对平民人口的影响。美英军队配合军事行动还使用了大量心理、宣传手段，一定程度上起到了瓦解伊军的战斗力，安抚普通民众，减少难民外逃的作用。2002年年底，美军作战部队首次开拍对伊拉克腹地展开大规模的“倒萨”心理战宣传攻势。连续7次在伊拉克境内大规模散发传单，累计在距离巴格达以南140英里的地区散发传单达12万张。空军EC—130E特种兵专用型飞机，使用5种不同频率的广播信号对伊拉克展开铺天盖地的宣传攻势，并使用高技术手段压制覆盖伊方电台，增强对普通民众的宣传效果。二是主要依靠民事救援机构开展工作。为了消除伊拉克民众的对立和反感情绪，美国改由民事机构和人员为主导在伊拉克进行救援和重建。美国国际开发署（USAID）国外灾害援助办公室（OFDA）和国务院人口、难民和移民事务局（Bureau for Population，Refugees and Migration）加强了与从事国际援助各方代表的联系，为其提供资金和支持，借助联合国等国际组织和非政府组织在人道救援工作中的专长和能力，实现救援目标。美国国务院人口、难民和移民事务局为国际机构提供1500多万美元，以满足先行调运和应急计划的要求，其中包括提供给联合国难民署1500万美元和提供给国际移民组织的10万美元捐款。美国国际开发署为应急救援计划提供了920万美元，其中包括为一个新成立的非政府组织紧急应对计划提供90万美元，为联合国儿童基金会（UNICEF）提供200万美元，为联合国人道事务协调办公室（OCHA）提供120万美元，为世界粮食计划署（World FoodProgram）提供500万美元。美国国际开发署也同有关国际组织协商，准备为救援和重建工作追加5600万美元拨款。[19]三是派遣救灾协调分队。美国组建了有史以来最大的救灾反应分队（DART），经过专业培训的60名文职人员在军队的配合下进入伊拉克，统筹美国政府的救援行动，提供立即就地发放捐款和物品的能力，负责同国际组织、非政府组织、捐助方和军队之间的相互协调。四是发挥国际组织和非政府组织的作用。积极鼓励其他捐助方为伊拉克提供援助和捐款；指派文职专家作为同国际组织和非政府组织联络的人员，相互交换重要信息，提供支持和协作；简化审批许可证的程序，加快向非政府组织发放在伊境内开展工作许可证的速度；为救援机构制定规划、雇用人员和调运物资提供资金支持。五是先行调运救援物资。美国储备了可供100万人使用的毯子、罐装水、避难所所需物资和世界卫生组织规定的必备药物及其他救援物品，价值约为1730万美元，并在开战前陆续将这些储备物资大部分从美国本土运往海湾地区的三个仓库。此外，美国政府还储备和先行调运多达289万份救援性口粮，用于应对临时性的紧急粮食需求。六是支持恢复口粮发放制度。最大程度地减少对联合国“石油换食品”计划的干扰，保证伊拉克人从口粮发放制度中得到配给，并为维持口粮发放制度提供支持。
美国在冷战结束后发动的几次军事行动都产生了大量的难民，在国际上产生了很大的负面影响，对美国的全球战略和实现近期政治目标十分不利。特别是对伊开战受到国际社会的广泛抵制，其多年的政治盟友法德两国也反对绕过联合国开战，伊拉克战争的理由和正义性受到国际社会的质疑，如果出现大量的难民，对美国推行民主政治、维护人权的价值观念将是极大的讽刺。因此，美国吸取阿富汗反恐战争中的经验教训，把防止大规模难民潮作为推行其全球反恐安全战略的重要举措，这在客观上对减少伊拉克难民起到了一定作用。
然而，尽管伊拉克战争没有造成严重的难民潮，但美英联军占领下的伊拉克并没有完全从严重的难民危机中解脱出来。与目前阿富汗政权遇到的难民困扰相类似，伊拉克的战后重建也遇到了棘手的难民回国及安置问题。有数据显示，自两伊战争爆发后的20余年中，离开伊拉克国境的伊拉克人总数达到了300多万人。这些伊拉克人主要集中于叙利亚、土耳其和伊朗等国。还有一些难民则远徙欧美国家避难。海湾战争滞留国外的伊拉克难民尚有数十万人，仅在伊朗就有20万人。在伊拉克国内，还有因教派和库尔德民族冲突产生的近100万名国内流离失所者，需要在国内安置的总人数累计将超过100万人。
大量的难民返回伊拉克对美英联军来说是一个敏感的政治问题。目前，伊拉克国内的局势并不能使人乐观，抵抗势力武装袭击联军的事件每天都在发生，令联军自顾不暇；联合国驻伊拉克办事机构遭受强力汽车炸弹袭击，伤亡惨重；什叶派穆斯林领导人被遥控炸弹暗杀身亡，美英联军对社会治安的控制能力依然十分虚弱，难民的回归进一步增加了控制局势的难度。萨达姆政权被推翻后，伊社会内部矛盾正在出现一系列复杂的变化，昔日在伊拉克占统治地位的少数逊尼派教徒已经风光不再。迫于政治、民族、教派和安全因素逃离伊拉克的库尔德人、什叶派教徒返乡后面对他人占据的故居和不动产业，争执不断，已发生多起武装冲突和报复仇杀事件，使本来就不安定的伊拉克社会环境增加了更多的不稳定因素。
是否接收伊朗境内难民营内等待回国的大批伊拉克人，也使美英占领军当局处于两难的选择。伊朗是美国宣布的“邪恶轴心国”之一，布什政府因与伊朗政府在发展核武器、包庇基地组织成员，以及伊朗试图干涉伊拉克的战后重建等问题上尖锐对立，两国关系异常紧张。在伊朗的伊拉克难民大部分与伊朗的主流教徒同属穆斯林什叶派，美国政府十分担心宗教纽带连接的亲伊反美情绪随同难民返回伊拉克，扩大伊斯兰原教旨主义派别的势力，加剧社会秩序的混乱，影响其既定的“中东民主化”的进程。
迫于伊拉克国内安全形势和国际政治因素的考虑，美英占领军当局对待伊拉克难民回国采取了分散、拖延策略。一方面表示对伊难民回国持开放态度，宣布将“妥善安置每一位回国的难民”；另一方面一直在劝阻、甚至是有区别地阻挠难民近期返回伊拉克。美国驻伊拉克最高文职行政长官布雷默2003年6月表示，对于伊拉克难民返乡的问题只能逐渐解决，最好采取分批返回的方式。对伊朗政府通过联合国难民署提出的遣返伊拉克难民的要求，则以“伊拉克境内安全局势不稳定”、“时机不成熟”为由加以拒绝。据估计，约50万名伊拉克难民被延缓回国，同时受到影响的还有另外80万名在国内流离失所的伊拉克人。
（四）非洲地区出现新的难民增长点
全球联合反恐战线的形成并没有改变非洲由于世界政治格局变化被政治边缘化的现状，欧洲殖民者长期统治遗留的领土、部族、资源纠纷和政治烙印埋下了数不尽的隐患，至今还在继续影响非洲的稳定。最近一年来，非洲各国在消除内乱、实现民族和解的道路上迈出了新步伐，苏丹、布隆迪、索马里和刚果民主共和国的和平进程也取得巨大进展。但长期矛盾未从根本上得到解决，部分国家内部冲突和战乱时起时伏，持续多年的难民问题久拖未决，新的难民危机还在不断产生。
2003年，非洲西部地区多个国家陷入动乱之中，成为世界上新增难民最多的地区之一。科特迪瓦独立40多年来，政局一直较为稳定，经济发展迅速，曾被认为是西非地区稳定和繁荣的象征，目前也饱受动乱难民之苦。2002年9月19日，科特迪瓦部分军人在经济首都阿比让、博瓦凯和科霍戈等地发动未遂兵变，兵变进而演变成一场大规模武装冲突。“科特迪瓦爱国运动”等反政府武装控制了科北部和西部近一半领土，与科政府军分庭抗礼。在国际社会的调解下，2003年7月4日，科政府军与反政府武装签署联合声明，正式宣布结束内战。迄今为止，科内战共造成了大约5000人死亡，数千人受伤，100多万人流离失所。近10万名平民为逃避战火涌入了利比里亚东部，30万人被迫逃往其他国家。另有大批在科特迪瓦避难和已融入当地社会的利比里亚难民被迫逃回没有生命保障的家乡。
在西非另一个国家利比里亚，内战时断时续已持续了十多个年头。2003年6月，利比里亚反政府武装“利比里亚人和解与民主联合”（简称“利民联”）与政府军再度爆发激烈的冲突，战火一度蔓延至首都蒙罗维亚。交战双方对平民生活构成了威胁，散兵游勇持枪抢掠财物，持续两个多月的冲突造成上千名利比里亚人丧生，数万名利比里亚难民由于惧怕受到叛军的攻击而逃离这个国家的中部地区，30万名平民流离失所，利比里亚首都蒙罗维亚西北方大约80公里的城镇托托塔能看到大批难民居住在临时营地。国际社会人道救援工作已陷入瘫痪，约10万名难民再次逃亡。联合国难民事务高级专员公署发言人斯图特女士在科特迪瓦经济首都阿比让透露，约有1万余名利比里亚东南部地区的难民逃往邻国科特迪瓦，大多散居在科、利边境地区的科特迪瓦村庄内，一些在联合国难民署驻科办事处登记的难民则被安置在临时难民营中。联合国秘书长安南对利比里亚政府军和反政府武装再次发生激烈的武装冲突表示严重关注，他在声明中说，他对双方的冲突给蒙罗维亚100多万名居民造成的严重影响感到震惊，呼吁冲突双方遵守国际人道主义法和人权法，采取一切必要措施，避免冲突伤及平民，并防止人道救援机构的财产和援助物资被哄抢。2003年西非经济共同体向利比里亚首都蒙罗维亚派遣了维和部队，10月1日，经过联合授权，西非维和部队改为蓝盔部队，联合国特派团组成总数15000人的联合国维和部队正式接管利比里亚的维和行动，监督各方执行《全面和平协定》，支持建立过渡政府，为返回的难民提供安全及帮助。
伊拉克战争的爆发再次分散了国际社会对非洲难民问题的关注，非洲大规模的难民危机似乎远离了人们的视线。事实上非洲的难民问题远比人们想像的情况更令人担忧。在过去的几十年中，非洲大部分国家在不同年代都发生过战乱冲突，难民在非洲大陆东西南北颠沛流离，在逃离与遣返中奔波，难民危机没有一次能够得到彻底解决，许多难民长期滞留他国难民营。全世界现有的267个难民营中，就有170个在非洲，仅在布隆迪、苏丹、索马里和刚果的难民营中就有200万名难民等待返回自己的家乡。有资料表明，尽管2002年全球难民出逃数目比2001年降低了41％，但仍有大约30万人加入背井离乡的难民队伍，大部分难民发生在利比里亚（105000人）、刚果民主共和国（39000人）、布隆迪（29000人）、索马里（24000人）、科特迪瓦（22000人）和中非共和国（20000人）等非洲国家。目前，在整个非洲大陆，难民、国内流离失所者和其他被迫离开家园的人加在一起估计共有1500万人。2003年，非洲需要联合国难民署提供帮助的人口有近460万人。经济和社会的动乱使战争和流离失所问题火上添油。非洲一半人口每人每日的生活费不到一美元，50％以上的人口喝不到清洁的饮用水，每年200多万名婴儿在一周岁之前夭折。非洲撒哈拉以南地区生活在绝对贫困状态中的人数，按照现在的状况，在今后15年内将从3．15亿人增加到4．04亿人，使非洲大陆成为世界上最贫困的地区[20]。
2003年，国际组织对非洲难民的援助遇到了前所未有的财政困难。年初之际，努力为非洲募集资金的人员一致反映传统的捐助国“反应冷淡”，难民署2003年的非洲预算将至少有15％的缺口，世界粮食计划署也因财政拮据，迫不得已削减了对肯尼亚和乌干达等国的粮食供应，把分发给某些难民营已经很少的口粮份额又减少了一半，100多万名非洲难民现在面临着粮食短缺的灾难前景。在整个非洲大陆——从东非的坦桑尼亚、肯尼亚、乌干达和苏丹，到西非的利比里亚和塞拉利昂，到北非的阿尔及利亚，都出现了粮食供应中断的现象。在肯尼亚，5岁以下儿童营养不良症者的比率从世界卫生组织确定的“可接受的”10％猛增到令人忧虑的16％。联合国难民署高级专员鲁德·吕贝尔斯批评国际社会“对伊拉克表现出的兴趣，降低了对非洲的兴趣。不论何时非洲大陆需要金钱，有关方面拿出来的钱总是减少，而不是增加”。
非洲难民形势向进一步恶化方向发展对世界各国来讲都不是一件好事情，地中海对岸的欧洲大陆首当其冲。近年来，离开非洲大陆寻找出路的难民出现了增加的趋势，每年都有数以万计的非洲人不顾千辛万苦，长途跋涉到达非洲北方海岸，乘坐破漏的小船企图闯入欧洲。联合国难民署的非洲局局长戴维·兰博警告说，“许多非洲人产生了完全绝望的情绪，这些人实际上会不惜拼命”进入欧洲和其他富裕地区，进一步增加欧盟地区的难民压力。
