产权结构单一，也导致了很难形成真正有效的竞争。以电信行业为例，目前，中国电信、中国移动、中国联通、中国网通都是国有独资或国有股占绝对控股地位。按照目前的国有资产管理体制设计，国资委定位为履行国有资产出资人职能的机构，其目标主要就是利润最大化。从国资委成立几年来的实践看，它也确实是将以利润为核心的经营绩效作为考核下属企业的关键。但是，国资委的这种定位是与垄断行业打破垄断、实现充分竞争的目标相冲突的。我们可以设想一下、如果国资委真的是一个追求利润最大化的所有者，它不可能自己创造出几个业务同质、相互竞争的子公司，其理性选择当然是将这些企业合并为一个企业，获取利润最大化。因此，我们也就不难理解为什么国资委一直将企业的兼并重组放在很重要的位置，以重组代替改革，强调“做大做强”。这种角色冲突就导致了政府有时候想要鼓励各个电信运营商的竞争，有时候又采用各种措施抑制这种竞争。2004年信息产业部和国家发改委颁布《关于进一步加强电信资费监管工作有关事项的通知》（即204号文件），从7月1日起联手对电信资费实施更为严格的管制，明显的是针对各电信运营商在激励竞争环境下采取的变相资费下调行为。2004年12月1日国资委和信息产业部联合下发了452号文件--《关于通信网内网外差别定价问题的通知》，文件要求各地通信管理局和价格主管部门暂停受理网内网外差别定价的资费套餐，各大电信运营商暂停审批各种套餐。这使得我们的电信监管出现了一些有悖监管一般规律的现象，比如电信价格监管不是规定价格上限，而是规定价格下限；作为一个市场活动主体，电信运营商居然不愿意获得价格自主权，而宁愿政府定价。因此，我们认为在国有资本仍然占有独资或绝对控股地位的时候，单单依靠拆分合并，并不能形成真正意义上的竞争。
4．现代监管制度还未建立健全，监管越位与监管缺位并存
垄断行业的自然垄断具有经济上的合理性，因此，对于垄断环节，改革强调并不是打破垄断结构，更重要的是监管垄断行为。从有利于对垄断者的垄断行为进行监管的角度出发，即使是“大垄断”变为“小垄断”也仍然具有现实意义，主要体现在：一是自然垄断的规模经济并不是越大越好；二是自然垄断属性主要指的是成本劣加性和网络经济性，强调的是避免重复建设带来的巨大资源浪费和公平开放网络，并不代表全网一定要由一个企业运营；三是打破“大垄断”为“小垄断”，有利于形成“标杆竞争”，运用区域间比较竞争，一定程度地解决监管者和被监管者之间的信息不对称，激励垄断企业不断提高效率，降低成本，改善服务，抑制其滥用垄断力量；同时，“标杆竞争”也为监管机构提供了被监管企业的成本等信息参考，有利于监管机构实施价格监管。
目前，除了电力行业建立了独立的、专业化的监管体系外，其他垄断行业，如电信、民航、铁路、邮政等均没有成立专业化的监管机构，更多的是采用了政监合一的模式。
在垄断行业仍然是国有独资或国有股占绝对控股地位的情况下，政监合一的监管体制存在着内在的角色冲突，导致了监管不足与监管过度并存。在电信行业，我们的电信监管部门几乎完全站在了企业一边，只有在强大的社会舆论压力下才会做一些象征性的反应，而且更多的反应还是在为经营者辩护。这已经不是简单的监管者被“监管俘获”，而是体制设计导致的监管者与被监管者完全明示、近乎法定的一致利益（高西庆，2004）①。以价格监管为例，几乎全世界的电信价格监管都是防止电信企业滥用市场权力而规制最高限价，而我国的电信价格监管却是限制降价。这种奇怪现象是在监管部门既是被监管对象的所有者，同时又是行业发展的倡导者、推动者时的题中应有之意，在我们的民航部门也可以观察到类似现象。周其仁( 2004)认为，政府作为国有电信的股东，本应要求企业不断改善管理、降低成本，提高市场竞争力，但是当政府同时又担当市场监管者时，两相对照，显然加强管理、提高市场竞争力不如直接限制市场竞争更加方便，因此，就出现了监管者非但不鼓励竞争，反而出台各种办法抑制运营商之间竞争，背离监管初衷的行为②。
在电力行业，虽然已经成立国家电力监管委员会，但是政府对电力行业的管理体制还未完全理顺，最重要的两个经济性监管手段--价格监管和准入监管仍保留在政府经济综合部门，电力监管机构难以完整有效地履行监管职能，监管的权威性和有效性极大地被削弱，存在着一定的“无位无为”的现象。
（第七节 我国垄断行业改革的总体目标和思路
一、总体目标
通过改革，逐步建立起适应社会主义市场经济要求，按照政企分开、政资分开、政事分开的原则，建立政府部门行政管理、监管机构依法监管、行业协会自律服务的新型垄断行业管理体制，充分发挥垄断行业国有经济的控制力、引导力和带动力，充分调动其他非公有经济参与垄断行业改革和发展的积极性，形成兼顾竞争效率和规模经济的产业格局，促进垄断行业持续、健康、快速发展。
二、总体思路
1．建立兼顾规模经济和竞争效率的有效竞争市场格局
自然垄断具有一定的经济合理性，由此，垄断行业改革并不是为打破垄断而打破垄断。垄断行业改革的目标是建立兼顾规模经济和竞争效率的有效竞争的市场格局，打破行政垄断，抑制经济垄断。
首先，区分垄断性业务和竞争性业务。在当前的技术条件下，仍然具有自然垄断属性的业务包括：电力行业的输电、配电环节；电信的本地通信业务；铁路的网络业务；车站以及民航的机场等。竞争性业务包括：电力的发电、售电环节；电信的长话、移动和增值业务；铁路和民航的客货运服务。
其次，对于自然垄断性业务领域，改革的重点一方面是结合规模经济和监管的需要，进一步将“大垄断”变为“小垄断”，建立标杆竞争；另一方面，加强对自然垄断环节的价格、质量、普遍服务等的监管。对于竞争性业务领域，应当公平开放市场，实现充分竞争。通过市场竞争优胜劣汰，而不是行政手段“拉郎配”，推动产业的整合集中，提高产业竞争力。
第三，建立普遍服务义务的落实机制。明确界定政府和处于自然垄断地位的企业在履行普遍服务方面的职责。政府应当承担普遍服务的履行责任，企业负责执行普遍服务。建立普遍服务的成本补偿机制，包括财政补贴、设立普遍服务基金等，将企业的交叉补贴从“暗补”改为“明补”，清晰界定政府和企业的责任，清晰界定企业政策性业务和经营性业务的界限。
2．推进国有资本和非国有资本共同参与的产权制度改革
垄断行业多数属于国民经济的命脉产业，应当保持国有经济在这些领域的控制力和影响力。但是，一方面，国有经济的控制力并不代表一定要保持国有独资或者国有绝对控股。单一的产权结构不利于形成有效制衡的公司治理机制，难以从根本上改变国有企业的传统经营机制。另一方面，国有经济的控制力并不代表不允许非国有资本进入。事实上，非国有市场主体作为增量进入，并不代表削弱国有经济的力量，而是更加有利于保障国民经济命脉产业的经济安全，提高国民经济的竞争力。因此，垄断行业的产权制度改革，并不是简单地“国进民退”，更不是“国退民进”的私有化，而是建立公平、公正和公开的市场环境，促进国有资本和非国有资本共同参与投资、建设和运营。
3．建立健全垄断行业监管体制
垄断行业的技术经济特征决定了不能完全由市场配置相关资源。依靠市场机制无法满足社会对基础设施和公共利益的需要，必须加强垄断行业监管体制建设，主要包括：
一是加强垄断行业法律法规体系建设，促进依法依规监管。与西方发达国家相关产业改革的立法速度相比，我国立法明显滞后。目前我国垄断行业的主要立法，如《电力法》、《铁路法》和《航空法》等，都还是旧体制下的产物，已经不能适应市场经济条件下垄断行业发展和改革需要，特别是由于监管立法方面的缺失，上下位法的不配套衔接，许多监管职能缺乏法律的明确授权，造成了垄断行业的监管机构难以依法依规监管，监管的权威性和有效性大大降低。监管立法的缺失也容易导致监管失灵，使监管机构的自由裁量权过大，监管过程透明度降低，增加了监管部门被俘获和发生寻租行为的风险。
二是健全监管机构组织体系建设。目前，垄断行业除了电力以外，电信和民航都是由政府主管部门监管，如信息产业部和民航总局，集政策职能、监管职能与反垄断职能于一身，监管角色不清晰；另一方面，其他行政部门在市场准入、定价与价格监督检查、反不正当竞争等方面的职权仍然存在，造成一些领域监管职能交叉、多头监管，而某些领域又无人负责的弊病。监管越位与监管缺位并存，因此，从监管效率来看，建立专业的、透明的、职能单一的监管机构，是趋势所在。我国垄断行业，监管权配置的主要问题是过度分散，主要表现在两个方面：--方面，监管机构设置过于狭窄，缺少综合性与全局性，彼此有内在联系的被监管行业往往被人为地分割在不同的监管机构，如在交通运输领域，交通部只管理公路与水路运输，民航、铁路各自有独立的管理部门。另一方面，统一的监管权往往被分割在行业监管机构与其他综合政策部门或执法部门之间，垄断行业政府监管机构在进入、价格、互联互通、标准、经营等方面的主要监管权，实际上由计划、财政、工商、技术监督等众多部门分管，这样不仅加大了执法成本，而且还会导致监管秩序的混乱，降低执法效率。随着政府机构改革的不断深入，应考虑设立综合性的交通（包括铁路、公路和水运、民航）、能源（包括电力、煤气等）、通信（包括电信、广电等）等监管机构，并且尽量将分散的监管职能集中于一个专业监管机构。
三是创新监管手段。改变过去“重许可、轻监管”的现象，建立健全有关垄断行业成本监管核算体系、服务质量、安全、普遍服务等义务履行的日常持续性监管机制，强化违反规定的处罚。条件成熟时，运用价格上限等激励性监管手段。
附录 国内外主要的听证制度文本
附录一 中国价格听证制度文本
1.政府价格决策听证办法
（第一章 总 则
第一条 为规范政府价格决策听证行为，提高政府价格决策的科学性和透明度，促进政府价格决策的民主化和规范化，根据《中华人民共和国价格法》，制定本办法。
第二条 本办法所称政府价格决策听证，是指制定（包括调整，下同）实行政府指导价或者政府定价的重要商品和服务价格前，由政府价格主管部门组织社会有关方面，对制定价格的必要性、可行性进行论证。
第三条 实行政府价格决策听证的项目是中央和地方定价目录中关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格和自然垄断经营的商品价格。
政府价格主管部门可以根据定价权限确定并公布听证目录。列入听证目录的商品和服务价格的制定应当实行听证。
制定听证目录以外的关系群众切身利益的其他商品和服务价格，政府价格主管部门认为有必要的，也可以实行听证。
第四条 政府价格决策听证采取听证会的形式。
第五条政府价格决策听证应当遵循公正、公开、客观和效率的原则。
政府价格决策要充分听取各方面的意见。除涉及国家秘密和商业秘密外，听证会应当公开举行。
第六条 听证过程应当接受社会监督。
（第二章 听证的组织
第七条列入听证目录的商品和服务价格的制定，由政府价格主管部门组织听证。
国务院价格主管部门和其他有关部门定价的商品和服务价格，由国务院价格主管部门组织听证，其中，在一定区域范围内执行的商品和服务价格，也可以委托省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门组织听证。
省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门和其他有关部门定价的商品和服务价格，由省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门组织听证，也可以委托市、县人民政府价格主管部门组织听证。
省、自治区、直辖市人民政府授权市、县人民政府定价的商品和服务价格，由市、县人民政府价格主管部门组织听证。
第八条听证会设听证主持人，听证主持人由政府价格主管部门有关负责人担任。
第九条听证会代表应该具有一定的广泛性、代表性，一般由经营者代表、消费者代表、政府有关部门代表以及相关的经济、技术、法律等方面的专家、学者组成。
政府价格主管部门应当根据听证内容，合理安排及确定听证会代表的构成及人数。
第十条 听证会代表由政府价格主管部门聘请。政府价格主管部门聘请的听证会代表可以采取自愿报名、单位推荐、委托有关社会团体选拔等方式产生。
第十一条 听证会代表可以向申请人提出质询，对制定价格的可行性、必要性以及定价方案提出意见，查阅听证会笔录和听证纪要。
第十二条 听证会代表应当亲自参加听证，如实反映群众和社会各方面对制定价格的意见，遵守听证纪律，维护听证秩序，保守国家秘密和商业秘密。
第十三条 公开举行的听证会，公民可以向政府价格主管部门提出旁听申请，经批准后参加旁听。
（第三章 听证程序
第十四条 申请制定本办法第三条规定范围内价格的经营者或其主管部门（以下简称申请人），应当按照定价权限的规定向政府价格主管部门提出书面申请。
经营者可以委托有代表性的行业协会等团体作为申请人。
第十五条 在无申请人的情况下，政府价格主管部门或者有权制定价格的其他有关部门（以下简称价格决策部门），认为需要制定本办法第三条规定范围内价格的，应当依据定价权限，参照本章有关规定提出定价方案，并由政府价格主管部门组织听证。
第十六条 消费者或者社会团体认为需要制定本办法第三条规定范围内价格的，可以委托消费者组织向政府价格主管部门提出听证申请。具体办法另行制定。
第十七条 申请人提出的书面申请应当包括以下材料：
（一）申请单位的名称、地址、法定代表人；
（二）申请制定价格的具体项目；
（三）现行价格和建议制定的价格、单位调价幅度、单位调价额、调价总额；
（四）建议制定价格的依据和理由；
（五）建议制定的价格对相关行业及消费者的影响；
