即设立专门的高级机构，统一制订外债宏观政策、制度，协调各外债管理职能部门的工作；外债管理的具体工作由几个部门共同执行。
如泰国、澳大利亚等就是实行这种管理体制。其特点是：统一决策可以保证对外统一运作实施，同时通过其拥有的领导、监督和协调的权力，促使各管理职能部门执行统一的外债政策，有利于发挥分工合作管理的优势，但如何合理分工是一个难点。三是共同管理的外债管理体制。即由财政部和中央银行分别管理外债。其主要特点是：财政部负责审批和管理公共部门的外债，中央银行管理民间债务。如丹麦、马来西亚等国就是这种管理体制。这种管理体制的特点在于：
把公共部门和民间两种不同性质的债务分开，便于采取不同的管理政策和措施，以提高管理效率，同时避免政府债务负担过重，确保政府信誉。
（二）财政、计划、银行在外债宏观决策与管理中的作用
国家计划部门主要从国民经济总体规划出发，制定合理的借债计划，确定合理的债务资金投向，使外债使用符合国家经济建设和社会发展总体战略的需要。
财政部门是管理外债的主要职能部门，它一方面可以将外债资金纳入政府预算管理，发挥调整经济结构和产业结构的作用，辅助国民经济投资和社会发展计划的完成；另一方面，财政部门具有经济综合协调职能和财务管理职能，有助于强化外债管理。而且财政部门往往承担政府债务的最终偿还工作，这使财政部门能够最大限度地将外债的借、用、还三个环节的管理紧密联系起来。所以，世界上几乎所有的国家都由财政部门主管或与其他部门共同管理外债，特别是公共部门外债往往都由财政部门管理。在许多国家设立的外债管理委员会中，大多由财长或副财长担任主席或副主席。
中央银行拥有外汇市场调控权，易于进行外债风险的分析和管理，而且银行有广泛的业务网络，筹集商业性贷款比较便利。因此，除菲律宾等少数国家由中央银行统一管理全国外债外，多数国家赋予中央银行管理民间债务或商业性贷款的权利。外债管理制度或办法往往是依据外债管理的目标而确定的。一般说来，外债管理的目标就是把伴随着外债而来的各种经济的和非经济的不利影响控制在本国可控的范围内。总括起来，外债管理目标包括三个方面：第一，外债管理要适合国民经济和社会发展的需求；借债规模要限制在财力所能承受的范围内，要与国内配套能力、消化吸收能力和偿还能力相适应。第二，通过把好借债关，避免因债务负担过重或结构不合理而给本国经济和社会发展事业造成不应有的损失；科学规划债务总量、期限、比重和外币结构。第三，通过优化外债投入的组合和强化外债的使用管理，提高利用外债资金的经济效益与社会效益。
（三）外债的信息监测
外债信息监测是外债管理的必要手段，是外债决策与规划的重要参考依据，是确保有效使用外债的重要因素。其主要内容有：（1）有关外债借、用、还的信息。主要有借债的期限结构、项目效益、币种结构、利率结构、国别、使用部门、使用结构、资金流动情况、外债偿还程度，及偿债率等债务预警体系。（2）国内信息。主要包括国内经济和社会发展的增长、国民生产总值、财政收入和可用财力、市场供求与物价水平、国内货币供应量、结构调整等。（3）国际信息。主要有国际经济增长、国际资本流动、国际金融市场汇率和利率水平、国际债务形势与借款国发放贷款的政策、国际贸易、国际政治局势等。收集国际信息的目的是为确定新的借债计划，制定国内经济和社会发展战略提供外部参考条件，减少借债风险损失。
（四）加强外债管理的特殊手段
1.外债法规。许多国家都有关于外债管理的法律规章。外债法规的内容包括外债管理权限的授予、借用外债原则、外债使用原则、外债偿还原则、外债管理办法的法律确认、有关惩罚办法等。
2.风险管理。需重点把好借债关，避免借债不合理所造成的风险损失。主要措施包括：使用借债的币种结构大体接近本国出口创汇收入的币种结构，避免汇兑损失；推行债务币种结构的多样化和均等化，分散汇兑风险；推行债务来源的多元化，避免国际政治风险。
3.建立偿债基金制度。偿债基金是确保及时偿还债务的必要措施，也是维护和提高本国债务信誉的重要手段。偿债基金的一部分来源于借债部门或企业按比例提交的资金。其建立的目的是促进慎重借债并合理使用外债，提高项目效益，防范政府债务偿还风险，健全偿债机制，还可以适当抑制外债规模。
4.严格限制借债。主要手段有：（1）相对集中借债窗口。如瑞典采取由政府出面借款再转贷给银行或企业，或者由大公司直接对外借款，政府提供担保这两种形式。（2）明确公共部门和民间借债主体。（3）明确国家债务担保资格及担保限额，避免由信誉不佳的机构行使担保权或担保额过大给国家造成偿债负担。
（五）一国债务管理指标
1.债务率：外债余额／出口创汇额。它反映一国最大限度的举债能力，比重越小越好，一般不应超过100%。当债务率超过100%时，说明该国外债余额过大，外债负担过重，外汇收入难以满足偿债需求。我国债务率以75%为安全线。
2.对外偿债率：外债偿还额／出口创汇额。它表示一国每年创汇能力所能承担的当年对外偿债负担。由于出口收入的很大一部分要用于支付进口，因此其比率越小越好，外债一般以20%为警戒线；如果是长期债务，则应保持在15%以内为宜。同样，内债应以财政收入的一定比例为界限。若一个国家内的某个地方区域（如省、市、县），其通常政府偿债率一债务偿还额／地方可支配的财政收入。它表示该地方每年政府财力所能承受的当年偿债负担，一般可确定为10～15%。
3.短期债务率：短期债务／对外负债总额。短期债务一般期限短、利率高，对市场波动敏感性强，汇兑风险和政治风险都很大。因此，比重必须适度，否则，就会造成损失。
4.外汇支付率：外汇储备／进口支付。它表明一国净拥有的外汇资金（即外汇储备）水平以及净支付外汇能力，一般以35%以上为宜。
5.负债率：政府债务余额／国民生产总值。该比重为债务警戒线。《马德里条约》规定的欧盟国家债务警戒线为60%，一些发达国家和发展中国家为30～50%。但是，由于发达国家的财政收入占国民生产总值的比重大多在40～50%之间，大部分发展中国家财政预算集中率也在25～30%之间，而2001年我国财政收入占国民生产总值的比重为17.1%，因此，我国负债率的警戒线应远低于其他国家。
二、国政府外债
财政部2006年发布《国际金融组织和外国政府贷款、赠款管理办法》，这是建国以来财政部发布的第一部关于政府外债管理的部门规章。该办法确定了政府外债统一管理以及借、用、还与责、权、利相统一的原则。该办法于2006年9月1日起执行。
该办法规定，财政部负责对国际金融组织和外国政府贷款、赠款的管理工作，是政府外债的统一管理部门。由财政部负责贷款、赠款的转贷、转赠、资金使用、偿还、统计、监测等；财政部还负责进行贷款磋商谈判、组织签署贷款法律文件并办理生效事宜。该办法还指出，地方政府承担债务的国际金融组织贷款项目，其出国计划、采购计划、采购代理机构的选择等事项，应当经省级财政部门审核确认后执行。
（一）政府外债的含义及内容
政府外债应当是最终由政府对非本国居民承担的已拨付但尚未清偿的契约性负债的数量，这种负债或是须偿还本息（不论是否支付利息），或是须支付利息（不论是否偿还本金）。
1.政府外债是最终由政府承担的外债。政府外债既有政府借的外债，也包括政府担保的外债。政府外债一般是指政府公共外债。
国有企业外债不属此范围。国有企业外债是国有资本外债的组成部分。国有企业外债最终还是国家的负债，但它是国有资本的负债。
2.政府外债是一国政府对非居民承担的债务。非居民是居住在本国以外的法人和自然人。
3.政府外债是指已经拨付但未偿还的债务余额。对签订借款协议但尚未提款使用的金额和使用完毕已还本付息的金额不再算做外债的一部分。
4.政府外债必须是契约性的债务。直接投资以及间接投资不属于外债范畴。
（二）我国外债形成的三种途径
1.根据与国外政府间的协议取得的政府贷款。政府贷款是政府间根据双边协议发生的贷款行为，这种贷款带有援助性质，利率一般较低，有的是无息贷款，期限也比较长。
2.国际金融组织的贷款。国际金融机构贷款主要是国际金融组织对其成员国发放的贷款，贷款条件一般比较优惠，但根据各金融机构设立的不同目的和具体规定，贷款的数量和使用方向受到严格的限制。
3.在国外发行债券。在国外发行债券是由财政部代表中央政府到国外证券市场上直接发行国家债券，由外国政府、企业及个人自愿认购。运用这种方式举借外债，具有期限长、利率低等优点。
三、我国政府外债管理现状和存在的问题
（一）政府外债管理现状
改革开放20多年，截至2006年底，中国实际使用外资6919亿美元，贷款项目遍及全国除台湾、香港和澳门以外的31个省、自治区和直辖市，涉及包括农业、林业、水利、教育、卫生、扶贫、工业、交通、能源、城建、环保等诸多领域。这些贷款项目的实施对于弥补我国建设资金不足，缓解经济发展瓶颈，改善投资环境，促进区域平衡发展和经济社会协调发展，引进先进技术和管理经验，实现制度创新、培养开放型人才，推动双边经贸合作等都发挥了非常重要的、不可或缺的作用。
1.弥补了国内建设资金不足。随着国际金融组织贷款的利用，不仅弥补了国内建设资金不足，而且促进了地方配套资金及时到位，实现了集中财力办大事的目的。
2.降低了筹资成本。与其他国外商业银行贷款相比，国际金融组织贷款的市场信誉较高，筹资成本较低，就是同国内商业银行贷款相比，其利率同样具有优势。
3.有利于引进先进的科学技术。通过利用国际金融组织贷款这一途径，可以便捷地引进国际先进技术和管理经验，带动了相关产业的发展和技术进步，有力地推动了我国新兴产业的发展，产业技术水平的提高，产品结构的升级换代。
4.有利于引进先进的管理经验和国际理念。通过国际金融组织贷款项目的执行，我们必须遵守国际通行的惯例和约定的程序，可以率先学到先进的管理经验，首次接受了利益共存、风险共担理念，实现东西方文化的交融。
（二）中国外债风险管理存在的主要问题
国际金融组织和外国政府贷款、赠款的管理工作是财政管理工作的重要组成部分，但现行的管理规定和办法立法层次较低，内容分散，而且部分内容已经过时，对政府外债管理工作的指导力度不够，与依法行政、依法理财的要求有一定距离。
1.尚未形成资本约束机制，存在债务政府化现象。一些项目特别是电力、铁路、机场、高速公路等有后期效益可收回投资的项目，执行和运作尚未按照国际上通行的项目法人责任制的做法，建立明晰的项目法人责任制，形成借、用、还的管理监督机制，项目所形成的债务人是模糊的。
2.存在重建轻管现象，一些项目效益不够理想。近年来，我国利用国际金融组织贷款从整体上说还是不错的，促进了我国经济的发展，但仍有一部分项目使用效益不尽如人意，存在着主管部门将国际金融组织贷款“撒胡椒面”的现象，特别是一些“打捆”项目，将资金分散注入一些小型子项目，重数量、轻质量，加上国内配套资金不足，致使资金效用发挥得不够理想。
3.政出多门，多头管理，尚未建立科学的项目管理机制。存在项目立项、前期准备、对外谈判、确定执行机构和落实还款责任方面，不能统一对外等问题。计划部门负责对项目的立项审批，项目单位负责项目的建设，财政部门负责项目的债务管理，没有严格按照“谁用款、谁还款”的原则，没有建立责、权、利相统一的项目法人责任制为核心的管理体制。
4.项目监管不力，还贷的计划性不强。利用国际金融组织贷款，从根本上说，是财政资金的提前预支，无论是公债还是内债，只要投向公共事业，就是国家公共财政预算的重要组成部分。
（三）《国际金融组织和外国政府贷款赠款管理办法》在管理方面新的内容
近年来，我国综合国力日益增强，国内投融资环境进一步改善，对国外资金的需求有所缓解。而且，由于多种国际政治、经济因素的影响，国际金融组织和外国政府对华贷款在数量上开始呈现下降趋势，贷款条件也渐趋硬化。与此同时，20世纪90年代我国举借的大量政府外债目前已经逐渐进入还本期，还债高峰正在来临。如果从现金流来分析，近年来我国每年实际利用的政府外债金额与对外还本付息金额已基本持平。这些情况要求我们在继续利用政府外债的同时，应当尽快实现从重贷款规模向重质量和效益的转变，从重贷款筹借向重贷款使用和偿还的转变，从重资金引进向资金与智力引进并重的转变，充分发挥政府外债在支持我国知识创新和制度创新方面的作用。因此，财政部于2006年7月3日发布了《国际金融组织和外国政府贷款赠款管理办法》（以下简称《办法》）。
