1913年秋，镇压“二次革命”之后，国内的反袁力量被打得七零八落，孙中山、黄兴等再度踏上流亡之路，袁世凯的个人权力达到一个新的高度。十月，新国会选举他为正式大总统，从此加快了独裁的步伐。袁世凯先后取缔国民党，解散国会，抛弃《临时约法》，炮制量身定做的《约法》，继而打造完全体现他意志的新行政体系，修改总统选举法，让自己成为终身大总统。对列强他不惜妥协退让，以换取对他的支持。就这样，短短两年时间，袁世凯将民主共和弃如敝履，辛亥革命的成果完全废弃。袁世凯在走向权力之巅的同时，也一步步走向毁灭！
一、就任正式大总统
镇压“二次革命”之后，国内的反袁派被打得七零八落，孙中山、黄兴等再度踏上流亡之路，袁世凯个人的权力达到一个新的高度。袁世凯在骨子里是蔑视国会与政党那一套的，他认为“兵威既振，则国会政党不复足为轻重”。但他又不敢马上就将国会踢开，他需要再利用这个“花架子”帮他“扶正”，让自己名正言顺地当上正式大总统。
由于“二次革命”的失败，国会的构成也发生了很大的变化，原本的最大党国民党变得七零八落，刘揆一、孙毓筠等公开分裂出去，另组“相友会”、“政友会”之类的小组织。一些“稳健派”的国民党议员，依旧做着制宪以保卫民主的美梦，再也不敢倡言“监督”或“法律倒袁”了。国民党在国会衰落之际，进步党人却乘机扩张势力，将不少国民党议员吸纳入党，“或别设小团以容纳之”，大有左右国会之势。袁世凯深知要当上正式大总统，必须得到进步党人的支持。1913年7月底，他舍弃原本内定的嫡系段祺瑞和徐世昌，突然任命进步党人熊希龄为内阁总理，借机拉拢。这是进步党扩张的大好时机，党领袖梁启超极力鼓动熊希龄接手，并答应出任财政总长。不过袁世凯需要的是一个完全操控的傀儡内阁，熊希龄一到北京，袁世凯就把一张总长的名单交给他：外交，孙宝琦；交通总长，杨士琦；内务总长，朱启钤；陆军总长，段祺瑞；海军总长，刘冠雄，重要的部都由袁党占据，财政总长则由周自齐出任，只有余下的农商总长、司法总长和教育总长三个清水衙门，让熊希龄物色人选。对于熊希龄要求以梁启超为财政总长，袁世凯始终不肯答应。拖延到9月初，双方达成妥协，由熊希龄自兼财政总长，周自齐调交通总长，梁启超改任司法总长，汪大燮为教育总长，张謇为农商总长，这几位都是社会名流，因此熊希龄内阁被人称为“第一流人才内阁”。梁启超为熊希龄内阁起草大政方针宣言，拟定了许多改革政治的条例，企图在袁世凯手下实现宪政的宿愿。
颁布正式宪法和选举正式总统是当时的两大政治任务。国会开幕后，国会宪法起草委员会就赶制宪法。国民党议员主张先制宪法，再根据宪法选举总统。袁世凯则力主在宪法产生之前当上正式大总统，以便取得宪法的公布权，使宪法变为自己的附属品。因此，他唆使一些国会议员提出“先举总统”的动议，并动员黎元洪联合19省区都督、都统、民政长发出“先选总统”的通电，对国会施加压力。在内外夹击之下，国民党议员被迫放弃了原先的主张，国会于9月5日顺利地通过了先选举总统的法案。为了早日当上正式总统，袁世凯嫌国会动作缓慢，进步党和国民党不太听话，指使梁士诒出面，重金收买了议员李庆劳、康甲臣等近百人，于9月18日拼凑成了一个新的政党——公民党。公民党以梁士诒为党魁，叶恭绰为副，北洋政客、官僚纷纷加入，气势如虹，一时间竟与进步党、国民党成三足鼎立之势。有此妙招，选举总统就进入快车道了，10月4日总统选举法出炉。
10月6日，进行总统选举。为了顺利当选，袁世凯派出大批军警荷枪实弹，往来梭巡，监视会场。同时收买洪帮首领张尧卿率领一干流氓千余人，谎称“公民团”将国会团团围住，除外国人外，所有入场的人只准进，不准出。这种拙劣的手段自然瞒不过大家的眼睛。在众议院会场，国民党、进步党及各小党派议员共到759人，需投票3次，检点人数、发票、投票、唱票，每次约需4小时，至少要两三天才行。根据总统选举法，得满投票人四分之三者才能当选。第一次投票，袁世凯得471票，黎元洪得154票，都没达到规定当选票数，只得进行第二次投票。第二次投票结果，袁世凯得497票，仍然没有当选。时至下午，不少人希望休会吃饭，“公民团”堵住会场，不准离开，并不时露出短枪，大声叫喊：“今天不选出我们中意的大总统，就休想出院！”进步党本部送来两担面包点心，说是拥护袁总统的议员们用的，送进去了；国民党本部也送来食物，送不进去，“公民”们破口大骂“饿死活该”，国民党议员惨遭挨饿。第三次投票，天已经黑了，议员们不得不在袁世凯和黎元洪之间做出选择，袁世凯才拿到507票，勉强过关！主席汤化龙大声宣告袁世凯当选中华民国第一届大总统。掌声稀稀拉拉——国民党议员不鼓掌；进步党中老者、病者、饥饿者、发烟瘾者，疲极无力，也不愿意鼓掌。会场外，“公民团”听说选举完毕，领了报酬一哄而散。这时已是晚上九点，议员饥肠辘辘，仓皇离去。第二天，黎元洪毫无悬念地当选为副总统。
10月10日，举行就职典礼。上午，袁世凯竟然不是到国会去宣誓就职，而是身穿陆海军大元帅钴蓝色礼服，头戴叠羽帽，乘着八抬彩轿，到前清皇帝登基的太和殿宣誓就职。他安然坐在太和殿的御座上，文武官员都呼“万岁”，俨然皇帝的派头。随后由一大群文官武将簇拥着，乘坐二人肩舆代步，至天安门阅兵。受检阅的部队包括拱卫军、禁卫军及京卫队等北洋精锐，共两万多人。当天，袁世凯给“有功民国”的人物授勋。为了获取列强的支持，在就职前袁世凯不仅承认了一切不平等条约，还答应了不少新的权益。因此，袁世凯一当选为正式总统，日、俄、英、德等国立即给予承认，发来贺电。就职当天，袁世凯接见驻北京外交团全体成员，并“合影留念”。洋报纸《字林西报》发表社论道：“中国长期生活在旧制度之下，现在急需要有一个强有力的政府和固定的领袖。列强支持明智的官方。”袁世凯则在1913年10月10日就任中华民国正式大总统。
二、从《临时约法》到《约法》
终于成为名正言顺的中华民国大总统了，稳稳当当地站在权力之巅，再也没有明显的威胁力量了。如果说有，最直接的便是《临时约法》，这个南京临时政府在袁世凯接任大位前临时赶制的宪法，是民主革命的精髓所在，也是试图戴在袁世凯头上的“紧箍咒”。就任临时大总统以来，他屡次抱怨《临时约法》对他限制过严，并千方百计地企图修改。早在1913年2月，他就下令成立了一个由北洋官僚、政客组成的宪法研究会，多次干涉国会起草宪法的工作，由于受到国会抵制，未能得逞。总统成了正式的，宪法自然也要正式的，关键是袁世凯不允许有任何民意机关或法律对他的权力进行丝毫的限制。因此就任正式总统后才六天，他就向国会提出增修约法案，要求扩大总统权力。
国会起草正式宪法的工作一直在相对独立地进行。1913年10月14日，国会宪法起草委员会拟出的宪法草案脱稿，该法案是在天坛制定的，因此被称为《天坛宪法草案》。该法案共十章113条，全由国会各党派妥协而成，基本精神仍是立法、司法、行政三权分立等资产阶级的政治原则。和《临时约法》相比，该法案明显地扩大了总统的权限，但仍含有内阁制的意思，这在法理上有一定的冲突，与实际也有较大差距，袁世凯马上抓住这一点做文章。他特意向宪法起草委员会提出两点：任命国务员不必经国会通过和总统有解散议会之权，不想遭到了拒绝。这令袁世凯十分不满，连连对国会和宪法草案发起攻击。16日，他向国会提出“增修约法案”。他说：“本大总统证以二十阅月之经验，凡从约法上所生障碍，均有种种事实可凭……本大总统一人一身之受束缚于约法，直不啻胥吾四万万同胞之生命财产之重同受束缚于约法。本大总统无状，尸位以至今日，万万不敢再博维持约法之虚名，致我国民哀哀无告者且身受施行约法之实祸。”最后，他要求国会“从速议决见复”。（1）18日，他又向国会提出咨文，声明所有的法令均须经大总统公布始能有效。因为修宪工作即将完成，且草案尚未通过，袁世凯的要求均不合情理，因此国会不予理睬。马上到了宪法三读通过的日子，袁世凯竟然遣亲信八人为“钦差”，出席宪法会议，妄图阻止宪法通过。宪法会议里国民党议员占多数，他们企图尽力控制立法权，用法制来约束袁世凯，以便局部地体现自己的民主权利和经济利益，所以当即严词拒绝八“钦差”出席，并指出按会章规定：“除两院议员外，其他机关人员不但不能列席，即旁听亦不可。”袁世凯闻讯大怒，狂呼：“国会专制！”
当时，由于国民党是国会第一大党，袁世凯的这些提议自然很难通过。在这种形势下，袁世凯决定直接对国民党下手。10月25日，他通电各省说：“国民党人破坏居多，始则托名政党，为虎作伥，危害国家，颠覆政府，事实俱在，无可讳言。此次宪法起草委员会，该党议员居其多数，闻其所拟宪法草案，妨害国家者甚多……本大总统忝受付托之重，坚持保国救民之宗旨，确见及此等违背共和政体之宪法，影响于国家治乱兴亡者极大，何敢缄默而不言。”号召各省文武官员群起而攻。（2）各省都督以下官员心领神会，均以“国民一分子”的身份，群起应和，几天之内回电达数十百通，大多以请修改宪法草案为引子，肆意诋毁国民党和国会，声称国民党把持宪法起草委员会，所拟草案，侵夺政府权力，形成国会专制，影响国家治乱兴亡，进而主张解散国民党。31日，《天坛宪法草案》还是三读通过，提交宪法会议。
11月4日，袁世凯发布解散国民党令，凡属国民党的中央地方一切机构，限令三日之内解散，隶属国民党籍的国会议员，一律迫缴议员证书与徽章，取消议员资格。此时国会中所谓“八百罗汉”的议员，总数不过820人，一旦有438个“罗汉”失去了议员资格，议会便失去能够开议的法定人数，整个国会就瘫痪了。修宪危机使国会和袁世凯走向对立，国会内非国民党议员也普遍对袁世凯强烈不满，局势一度十分紧张。解散国民党和取消国民党籍议员资格后，参议院议员61人、众议院议员194人分别联名上书袁政府，声称“民国不能一日无国会，国会议员不能由政府取消，此世界共和国通义”，并质问袁世凯道：“以命令取消议员资格根据何法？”梁启超和张謇等也居中调停，四方奔走，寻求善后办法。梁启超劝袁世凯对国民党不可过于压迫，方可携国会以号召天下。袁世凯表示，他如此做是为了“挽救国家危亡，减轻国民之痛苦”，是权宜之计，无意取消国会。
袁世凯马上就对国会下手了。他亲自拟定了一个“维持国会意见书”，主张简化议员选举手续，尽快补选议员。同时召开政治会议，缓和紧张气氛，同时架空国会。政治会议由每省派两人，国务总理派四人，每部各派一人和总统派十人组成。代表基本上是清末官僚和社会名流。袁世凯指派的代表是李经羲、梁敦彦、樊增祥、宝熙、赵惟熙、饶汉祥、马良、杨度、蔡锷、杨士琦，其中李经羲为李鸿章的侄子，官至云贵总督，袁世凯就指定他为议长。12月15日政治会议开幕，全体议员69人齐赴总统府觐见，在居仁堂向袁行三鞠躬礼，然后聆听训话。袁世凯讲道：“民国以来，人民滥用民主自由，民意舆论全失真意。主张共和之人，托共和政治之名，行暴民政治之实，纲纪法度，荡然无存，礼义廉耻，亦各被弃。”为了“救国救民”，他主张解散国会和修改约法。（3）之后，袁世凯又向会议提出各种咨询案，如19省都督、民政长要求解散国会案，增修约法案，组织造法机关案，停止省议会案。政治会议自然一一通过。接着，“据政治会议的决议”，1914年1月10日，袁世凯发布解散国会文告，这个美国模式的中华民国国会从此寿终正寝。袁世凯下令停止全体国会议员职务，每人发旅费400元，饬令回原籍。同时成立了“筹备国会事务局”，接收参议院和众议院，正式将国会解散。对于解散国会，袁世凯曾解释道：“这个国会并不好，因为它大部分是由缺乏经验的理论家和年轻的政客们组织起来的。他们要干涉政府，也要使一切事情都通过立法手续。他们真正的任务是要通过一部永久性的民国宪法，但是他们在这方面没有取得任何进展。”接着，他又下令停办各地方自治会，解散各省议会。从清末新政以来兴起的议政体系被袁世凯完全废弃，而当年他正是新政的干将，可谓此一时彼一时也！
解散国会后，袁世凯的下一招就是对付内阁。本来袁世凯让熊希龄担任总理，不过是找一个更软弱的傀儡，利用他为自己攫取更大的权力。当熊希龄恭顺地遵从了袁世凯的一切命令，最终把国会送进坟墓以后，袁世凯便立即把内阁看作妨碍自己实行独裁的障碍物。他别有用心地抱怨说：“现制总统、总长、都督为三级制，共有三总，殊多滞隔！”进步党人汪荣宝出任比利时公使，于进谒辞行时，劝袁世凯说：“请勿行总统制，而行总统内阁制，以该制实令总统当冲。今日办事难满人意，若行此制，殊多不利。”袁世凯回答道：“不然！往年本行内阁制，而只闻有讨袁，不闻有讨陆讨段！”袁世凯的决定是势在必行的，“废国务院事既定议”，即命令梁士诒往告熊希龄，“熊愕然”（4）。在他的授意下，1914年1月24日，安徽都督倪嗣冲率先通电各省，倡议修改约法，实行总统制，各省都督、民政长群起响应。四川都督胡景伊和民政长陈廷杰通电说：“项城袁公，绝世之才，中外具瞻，天人合应，允宜屏息退听，纵其展舒，若实行内阁制，俾元首退处无权，何异困蛟龙于沟壑，击麟凤以钳铁。”江苏都督冯国璋说得更加直接和具体，他说：中国“应于世界上总统总理之外，别创一格，总统有权则取美，解散国会则取法，使大总统以无限权能展其抱负”。解散国会的命令，熊希龄本已饱受世人责难。这时他在政府财政上也陷入万难境地，掌握铁路收入与交通银行，人称“财神”的“交通系”首领梁士诒，有意与他为难。加之各省军阀纷纷声讨内阁制，更让他尴尬，于是称病请假。此举正合袁世凯的心意，为了转移焦点，他抛出了“行宫盗宝案”。原来熊希龄担任热河都统时，曾私取承德行宫宝物多件。民国后每以检查为名，私取宝物据为己有。这本是公开的秘密。清室内务府大臣世续曾将行宫所失宝物开一清单，呈报袁世凯，要求追查下落，被袁世凯按下不发。当熊希龄称病请假之时，各种报纸上熊希龄行宫盗宝的新闻愈来愈多，掀起轩然大波。内务部警察厅也驳回他查实的请求。熊希龄深知袁世凯在背后指使，只得递交辞呈。2月12日，袁世凯批准熊希龄请辞，并派孙宝琦代理国务总理。在袁氏照准熊希龄辞职之后，梁启超、汪大燮也随即请求辞职，进步党内阁土崩瓦解。这时，袁世凯又打出温情牌，表示要实行总统制，渴望与进步党继续合作。于是，原先的阁员马上更换岗位重新任命新的岗位：熊希龄为全国煤油督办；梁启超任币制局总裁，后任参政院参政；汪大燮改任平政院院长；张謇留任农商总长，依旧都是有职无权的冗职。
熊希龄下台前夕，1月26日，根据政治会议的建议，袁世凯下令组织约法会议。按约法会议组织条例规定，议员60名均由各省区及全国商会选举产生，实际上都是由袁世凯指定或各省都督保荐经他同意的。3月18日，约法会议在北海团城开幕，实到议员仅44人，马良担任临时主席，袁世凯特地挑选孙毓筠为议长，用以表示增修约法并非北洋派的私意，“革命党”也是赞成的。袁世凯的机要秘书王式通为秘书长。20日，袁世凯向会议提出增修约法大纲七条，他声称在“国家开创时代”为增修约法时期，与其徒饰美观，“以挽救之责委之于人民，委之于议会”，不如力求实际，“得一强有力之政府以挽救之”。一言以蔽之，强化他袁世凯的权力，取消和抑制人民与议会的权力。（5）根据袁世凯的旨意，约法会议很快制订出一个《中华民国约法》，共十章68条。5月1日，由袁世凯正式公布，同时废除《临时约法》，这个两年前他指天发誓遵守的根本法。
《中华民国约法》核心是“大一统”、“定于一”的皇权思想，完全抛弃了民主共和。新约法有关总统权力的条文都是绝对的，不容有丝毫含糊。如原来《临时约法》规定由“参议院、临时总统、国务员、法院行使统治权”。新约法改为由总统“总揽统治权”。总统“对于国民全体负责”，不对任何民意机关负责。总统有解散立法院之权，而立法院弹劾总统要有总议员五分之四出席，出席议员四分之三以上通过，才能向大理院提出。大理院受理与否，却要由总统决定，实际上取消了立法院的弹劾权。根据新约法，国家立法机关采用一院制，称“立法院”，在立法院未完成组织之前，由新建立的“参政院”代行职权。参政院的职能是“应大总统之谘询，审议重要政务”，所有参政都由总统钦定。参政院推荐十名委员组成宪法起草委员会，起草宪法。宪法草案经参政院审定后，“由大总统提出于国民会议决定之”，“国民会议由大总统召集并解散之”。如此安排，袁世凯连制定宪法的大权也完全收揽在自己手中。新约法废除内阁制，改行总统制。“行政以大总统为首长，置国务卿一人赞襄之。”各部总长直接对总统负责。并规定总统有紧急命令、紧急财政处分等各项非常权力。对于议会和人民的权力，新约法却很吝啬、很模糊。关于人民的各项权利，新约法都加上“于法律范围内”的附带条件，而法律由袁世凯一手制定公布，人民根本无权过问。尽管新约法上写有人民享有言论、结社、出版等项自由，以及请愿、选举、被选举等项权利，但可任由剥夺。这部完全抛弃民主共和的宪法，给了袁世凯无限的权力。
三、“政治新生涯”
新约法公布之日，袁世凯志得意满地宣称：“予今日始入政治新生涯。”所谓的“新生涯”是因为他不用再受国会、内阁的羁绊，也不再受法律的约束，可以随心所欲地操纵政府，推行独裁了。接下来，他开始从中央到地方，全面改造行政机构，将大权进一步揽到手中，将内外威胁排开。这期间，新设了不少“新机构”，它们大都模仿前清，似乎一切都回来了。
5月1日，就在新约法颁行的当天，袁世凯下令撤销国务院，在总统府内设政事堂。政事堂的权限仿照前清军机处，“凡一切军国大事皆由政事堂议决施行”。政事堂设国务卿一人，对袁世凯直接负责，相当于前清首席军机大臣，首任国务卿是他的把兄弟徐世昌。上任后，袁世凯及总统府上下均尊称他为“相国”，他亦欣然答应。与袁世凯相交多年，徐世昌深知袁世凯的手段，因此一切唯袁马首是瞻，从不主动提出方案，只是提供建议，起草告令，以及制定一些为达到目标必须使用的策略性的办法。除国务卿外，政事堂设左右丞二人，也直接对袁世凯负责，用以制衡国务卿。袁世凯任命近臣杨士琦为左丞，让徐世昌的心腹钱能训任右丞。其下是各部总长，也直接对袁世凯负责。新任各部总长人选为：外交总长，孙宝琦；内务总长，朱启钤；财政总长，周自齐；陆军总长，段祺瑞；海军总长，刘冠雄；司法总长，章宗祥；交通总长，梁敦彦；教育总长，汤化龙；农商总长，张謇。另外政事堂还设有六个局：法制局，局长施愚；机要局，局长张一；铨叙局，局长夏寿康；主计局，局长吴廷燮；印铸局，局长袁思亮；司务局，局长吴芨孙。以上各部长、局长，除汤化龙、张謇属进步党外，其余都是袁党，基本上是老班底。同时，袁世凯裁撤总统府秘书厅，改设内史监，专司“关于大总统切身政务机密者”，以副秘书长阮忠枢为内史长。北洋时代起，阮忠枢就充当袁世凯和北洋文武官吏之间的联络人员，专门负责传达机要指示和反映下情，对袁世凯忠心耿耿。他曾声言：“五年来纷纷乱乱，都只为没有皇帝之故。古语云：‘宁为太平犬，毋为乱离人。’我亦云：‘宁为帝国犬，毋为民国人。’”有如此仆从，袁世凯称帝自在情理之中。内史监成立后，仿照前清皇帝经筵进讲例，由参政严复等逐日编述关于中外大势及帝王治国故事以及其他政治、经济诸事，上呈袁世凯办公室，称“居仁日览”。不久，袁世凯下令特设一个“政治讨论会”，以阮忠枢为会长，凌福彭为副会长。又派施愚和顾问古德诺、有贺长雄等组成一个“法制讨论会”，两会专门讨论袁世凯所交下来的政治、法律草案，提出建议，成为御用的智囊团。为了监察吏治，袁世凯还模仿明清旧制，设平政院、肃政厅等。平政院为行政裁判机关，负责弹劾和审理违法官吏，相当于前清御史台。肃政厅类似于前清都察院，为宣示“任人唯贤”，袁世凯还特召清末参奏他而知名的御史赵炳麟、安维峻等入京担任肃政使。当然，平政院长、都肃政使等都是闲职，如此安排，不过掩人耳目而已。
国会取消后，参政院实际上履行着部分职能。为了加强对该部门的操控，5月间袁世凯公布参政院组织法，并任命副总统黎元洪兼任院长，每月给他三万元的高薪，还与他结为亲家。参政院共有参政共70名，全都由袁世凯亲自选定。其中有当朝官吏，如周学熙、梁士诒、陆征祥、严修、杨度；也有不少立宪派、进步党名流梁启超、熊希龄、严复、蔡锷等；实业界巨贾冯麟霈、宋炜臣等，以及屈膝变节的革命党人孙毓筠。但大多数则是前清勋旧显贵，如赵尔巽、那彦图、丁振铎、唐景崇、李经羲、袁树勋等人。对于大量延揽前朝勋旧，袁世凯解释道：“汉之良相即亡秦之退官，唐之名臣即败隋之故吏，政治不能凭虚而造，参政责任綦重，非富有经验者不理。”袁世凯的用意在于给这些前期遗老们优差厚禄，扩大统治基础，粉饰太平；更关键的是，让他们感恩戴德，为己所用。因为国会没有了，他需要一个更好操纵的“民意机构”。这些旧官僚自然清楚袁世凯的用心，很多人还和袁世凯不睦，因此迟迟不肯进京上任，至参政院近开会之期，报到者不足三分之一，不得不延至6月20日开幕。参政院开幕式在原参议院举行，出席参政仅44人。
参政院完全秉承袁世凯的旨意，成立后便宣布代行立法院职权。从开幕至12月底，参政院共开大会20多次，所议各案，也都由政府交来。最为重要的法案是由梁士诒提出的“大总统选举法修正案”，8月18日提案得到全院通过，即转交约法会议制定新法。12月29日，参政院修正通过了约法会议拟定的《修正大总统选举法》，这是一个彻头彻尾为袁世凯量身定做的法律。该法律规定，中华民国国籍之男子，完全享有公权，年满40以上，并住居国内20年以上者，有被选举为大总统资格。大总统任期10年，可以连任。每届行大总统选举时，大总统代表民意，推荐三个有资格的候选人，姓名由先期书于“嘉禾金简”，钤盖国玺，密储于金匮石室，钥匙由大总统及参政院院长、国务卿分掌之，非奉大总统之命令，不得开启。这个规定使得总统选举如同清朝雍正所立的传位方法一样。根据这个选举法，袁世凯成为终身总统，而且有权传子，世袭罔替。
将中央完全收纳手中后，更棘手的是地方的军政权力。袁世凯需要将分散在北洋将领们手中的权力收拢，剪除日趋严重的派系力量，特别是制约段祺瑞。北洋政府成立后，军队中心一直在段祺瑞把持的陆军部手中。“二次革命”以后，陆军的势力大大膨胀，段祺瑞对军官的提升和降黜经常擅作主张，所提拔的多是他的亲信学生和部属，如徐树铮、靳云鹏、傅良佐、吴光新、曲同丰等，自成派系，这让袁世凯大为不安。为了扭转军权旁落的局势，1914年5月8日，袁世凯下令撤销总统府军事处，成立“陆海军大元帅统率办事处”，派段祺瑞、刘冠雄、陈宦、萨镇冰、王士珍、蔡锷为办事员，唐在礼为总务厅长。办事员轮流在处值班，一切军事要政，均由值班人员送袁世凯定夺。这一安排表面上是统筹三军，实则要削弱段祺瑞的军权，把军权收归袁世凯一人掌握。深知袁世凯用心的段祺瑞从此经常不到陆军部，一切事务由次长徐树铮代办，对统率办事处的会议也常常借故缺席。不久，他就以北洋军暮气沉沉为理由，决定在统率办事处下编练模范团，派王士珍、袁克定、张敬尧、陈光远为筹备员，抽调北洋各师下级军官为士兵，各师中、高级军官为该团下级军官。每期半年，一期培训两个师的军官。第一期袁世凯自兼团长，陈光远为团副。第二期以袁克定为团长，陆锦为团副，陈光远和陆锦都是袁克定挑选的。明显，袁世凯有意为自己的儿子在北洋军中树立威望。如此安排让一众北洋宿将个个寒心，特别是段祺瑞。段祺瑞素来恃功自傲，根本不把袁克定等人放在眼里，这令袁世凯很不满。因此以养病为由，让他回老家，并改派王士珍署理陆军总长。不久，袁世凯又借故免去徐树铮陆军次长职务，表面上将段祺瑞的势力从陆军部清洗出去。袁世凯还颁布军人训条，要求“军人宜效命国家，忠事元首，坚心定志，切戒妄听邪言”，甚至令军人供奉武圣关公岳飞，宣誓效忠于他。
在地方行政和军事方面，袁世凯也大加变革。5月23日，正式公布他亲自审定的《地方官制草案》。根据该法案，改民政长为巡按使，为一省民政最高长官，一律由中央任命，不许保荐，冯国璋因此还遭到申斥。巡按使定期向中央报告政情，其性质仅为中央派出之视察官。改各道观察使为道尹，裁撤各省内务、实业、教育各司，于巡按使署政务厅之下设置总务、实业、教育各科。取消国税、地方税划分法，规定田赋、盐税、关税、厘金、烟酒茶及一切杂税均称国税，地方财政机关为中央财政部征税之派出所，各省一律编造预决算送中央核准。如此安排，将地方行政、财政大权全都收归中央。6月底，袁世凯下令各省都督改称将军，督理本省军务，这些有地盘的将军都分别冠以“武”字或“镇安”字样；有特殊功勋者称上将军，如宣武上将军冯国璋，督理江苏军务；对于无地盘无军队的闲散将领，则在北京建立将军府，作为顾问机关，名号冠以“威”字，如段祺瑞为建威上将军，以加强他对地方军队的控制。不过当时地方军政大权掌控在大大小小的军事首领手中，袁世凯任总统后听任各省将军增添军队，终于尾大不掉，成为如同藩镇割据一般的地方军阀。仅改改名称，而不清除地方武力，自然无济于事。袁世凯的统治又建立在大小武力对他个人的依附之上，清除他们无异于自杀。各地将军深知这种共生关系，因此对袁世凯极力邀宠，在地方上则作威作福，巡按使名为一省的最高行政长官，实际上大都受将军左右，将军“视民政长官如前清督抚之于布政司”（6）。
四、边疆交涉与妥协
列强纷纷趁中国内政混乱之际，在边疆加紧活动，侵占领土，攫取主权，支持地方分裂势力，制造政治混乱。其中尤以沙俄、日本、英国三国最为猖獗，他们在外蒙古、东北、西藏、新疆等地进行各种侵犯中国主权的勾当，掀起新一轮的边疆危机。袁世凯当政后，一方面要获取列强的支持，一方面又要维护主权、安抚民心。因此在处理边疆问题上，主要采取外交手段，进行了艰难的交涉，一定程度上维持了领土完整，做出了不少的妥协，丧失了部分主权，这两个方面是并存的。不少论者称袁世凯为卖国贼，出卖主权云云；唐德刚等人又为其说项，肯定其在维护主权上的功劳。百年而后，识者当更思量之。由于边疆交涉头绪繁多，所涉面广，这些不一一备述，仅论述最为典型的外蒙古问题和西藏问题，中日二十一条交涉因涉及帝制运动，在下章再行论述。
中俄外蒙古交涉
明朝中叶以来，蒙古就分为三大部，即：内蒙古（又称漠南蒙古、东蒙古）、外蒙古（即喀尔喀蒙古，又称漠北蒙古）、厄鲁特蒙古（又称漠西蒙古或西蒙古）。康熙年间，清廷击败噶尔丹后，喀尔喀蒙古内附，行内蒙古制度，与清皇室世代通婚。当时外蒙又分为土谢图汗部、车臣汗部和扎萨克图汗三部，在行政上也分为三部分：库伦、科布多和乌里雅苏台，由朝廷直辖，分别由两位办事大臣和乌里雅苏台将军管理。
俄国垂涎外蒙古由来已久，并得到日本等列强的支持，因此胃口越来越大。面对外敌瓜分的情势，清政府一改长期以来的消极边疆政策，允许汉蒙通婚，鼓励汉人出边开垦，以改变地广人稀的局面，至清末，进入外蒙的汉人已不下十万。同时兴办新政，强化中央集权，添置了不少新的机构，削弱了库伦活佛三公的权力，民众的负担也加重，因而激发了一些矛盾，部分活佛王公们试图反抗。库伦活佛哲布尊丹巴八世等僧俗封建领主认为新政危及了自己的特权和既得利益，同时也觉得清廷衰弱已极，不如另找有力的靠山。另外，十三世达赖喇嘛外逃，投靠英国人，被清廷革去了封号。八世哲布尊丹巴是十二世达赖的亲侄子，与十三世达赖的关系也非同寻常，达赖被革职的消息传来，哲布尊丹巴不免有兔死狐悲之感，遂决定派出使团赴彼得堡，提出脱离中国，托庇于沙皇俄国的保护。
俄国人见此心喜，少不得煽风点火，指责清廷新政是敌视俄国的行为，并于8月向中国外务部提出交涉，谓“中国近来在蒙古新理移民，练兵，整顿吏治，蒙民不安，俄不能漠视，将筹对付方法”云云，应即停止。辛亥革命爆发，清政府自身难保，俄国人加速了侵夺外蒙，首先是勾结外蒙分裂势力，阴谋独立。辛亥革命爆发后，俄国立即策动外蒙喇嘛王公独立。此时，清政府所派库伦办事大臣三多（7）所辖的武力仅240余名，而且分布在库伦各地，他手下仅有八十多名亲兵；而俄国当时在边境上驻有重兵，并派兵千余名直接进入了外蒙古。11月28日，哲布尊丹巴以防备内地革命党“扰乱蒙疆”为名，擅自向喀尔喀四盟征调蒙兵，两天后，哲布尊丹巴派人向三多下了这样一道通令：“我蒙古自康熙年间隶入版图，所受历朝恩遇不为不厚，乃近年来，满洲官员对于我蒙古欺凌虐待，言之痛心。今内地各省既皆相继独立，脱离满洲，我蒙古为保护土地宗教起见，亦应宣布独立，以明万全。现已由四盟王公公推本哲布尊丹巴为大蒙古国皇帝，不日即将御极。库伦地方既已无需用中国官员之处，自应即时全数驱逐，以杜后患。……札到，该三多即便凛遵。限三日内带同文武官员及马步队等快速出境，不准逗留。”（8）因力量对比众寡悬殊，三多等被迫撤离。清廷正面临灭顶之灾，无力顾及外蒙，只能将三多革职，并宣布其所推行的不利于外蒙古的“弊政”一律革除；劝告哲布尊丹巴等不要“轻举妄动，为人所愚”，并派出蒙古郡王和科布多办事大臣前往“宣慰”。但外蒙古当局根本不予理睬，一个月后，哲布尊丹巴宣布建立“大蒙古国”，自立为皇帝，年号为“共戴”。随后，在沙俄的支持下，他们又派兵攻占了乌里雅苏台和科布多，驱逐了那里的清廷官员和驻军。
狡猾的沙俄乘中国政局动荡、外蒙古独立势力猖獗之机，大肆活动。辛亥革命后不到一年，原帝俄驻清公使廓索维兹便奉俄皇之命潜赴库伦，与哲布宗丹巴活佛私订《俄蒙协约》、《俄蒙商务专约》以及其他路矿、邮电合同等一连串的协议，将中国在外蒙古扫地出门，原在蒙古所享有的统治权则由沙俄完全取代。其中《俄蒙协约》声称“蒙古对中国的关系已经终止”，俄国“扶助蒙古自治”，俄助外蒙自治，代为练兵，保持现有秩序，不准中国派兵移民。《商务专约》更攫取自由居住、往来、免纳出入口税，开办银行、邮政，租购土地，经营工、商、林、矿，航行河流等特权。除此之外，沙俄还通过各种阴谋活动，直接侵占中国北方领土，如蒙古西北部的唐努乌梁海地区。对于其他边疆地带，如东北、内蒙、新疆等地，沙俄也时刻窥伺时机，蚕食鲸吞不遗余力。
俄国既想捞好处，又不愿惹太多麻烦，特别是顾虑日本、英国的态度。此时正是同盟国、协约国合纵连横的多事之秋，中国是列强折冲樽俎的重要场合。1912年，沙俄分别与日、英达成密约，划分俄、日在内蒙古的势力范围及承认英国在西藏特权换取谅解。蒙事发生后，中国全国震动，并面向列强，希望能一秉门户开放之原则，维持中国之领土完整、主权独立；谁知除华盛顿略有表示，愿意参加“调解”之外，英、日二强三缄其口，不愿对沙俄说半个不字。日、俄既自缚于三次密约；英国亦因沙俄在西藏问题上让步，达成默契；美国对英国固有血浓于水之情，为保护在菲律宾的殖民利益，它也不顾开罪日、俄。门户开放之原则既一去不返，地大物博的中国就再次面临瓜分之噩了。
消息传来，北京大震，全国大哗，赵秉钧内阁的外交总长梁如浩不胜震撼，愤而辞职，袁世凯总统乃派陆征祥继任，直接与帝俄交涉。而俄廷只诡称事为蒙人主动，俄政府只能以调人身分居间代为斡旋，并乘机对袁政府大加要挟。若中国不承认外蒙独立，俄国即不承认革命后的中华民国政府。当时民国政府亦深知，若无列强承认，中国即举债无门，政府就要瘫痪。对俄国的趁火打劫，袁世凯的对策是忍辱负重，沿袭晚清的老法子，以外交谈判解决问题。在经济权益方面，可以作出让步和妥协，在主权问题上则决不让步，只要能够争取到在条约中对中国主权的承认和肯定，异日国家强盛后就不难收回丧失掉的权益。在当时国力衰微已极的情况下，袁氏的这种方略是退而求其次的做法，所以在他的统治下，中国尽管被迫出让了许多权益，但并未丧失对原有领土的主权。经过耐心而艰苦的外交谈判，1913年11月，中国与沙俄签订《中俄声明文件》，沙俄在文件中承认了中国对外蒙的宗主权，承认外蒙古是“中国领土的一部分”；中国则承认外蒙古“自治”，不驻兵、不设官、不殖民，仅可任命办事大臣及属员、卫队驻扎库伦，其他问题另行协商；中国为此也付出了很大的代价，承认了沙俄在与外蒙傀儡政权签订的《俄蒙商务专约》中所攫取的全部特权，并答应在涉及外蒙政治、土地交涉事宜上，俄国及外蒙古当局有权参与协商。
经过艰难交涉，1913年11月5日，中俄换文，俄国承认中国在外蒙的宗主权，中国承认外蒙的自治权。次年9月，中、俄、蒙三方代表于恰克图会商，俄国多方刁难，袁世凯不敢强争。1915年6月7日，中、俄、蒙成立协约，俄蒙商务专条继续有效，活佛受中国册封，外蒙设立自治官府，得与他国订立有关工商事宜条约，限定中国驻库伦大员及各地专员卫队，中国对外蒙仅存宗主权的虚名。1914年9月起，中国又与俄国和外蒙古自治当局进行了恰克图会谈，并于翌年6月签订了《中俄蒙协约》，协约规定：沙俄承认中国为外蒙古之“上国”，享有在外蒙古的“宗主权”，言明“外蒙古为中华民国疆土的一部分”；哲布尊丹巴取消“大皇帝”称号和“共戴”年号；中国则承认外蒙的“自治”和沙俄在外蒙的各项特权。
十月革命爆发后，沙皇政权倒台，中国政府遂于1918年派兵进驻库伦，完全恢复了对外蒙的主权，1919年11月，徐世昌政府发布政令，取消外蒙“自治”。1924年，外蒙在后起的苏联支持下，再次宣布独立。二战后，蒋介石政权迫于美、苏等大国压力，为了换取苏联的出兵参战，承认了外蒙古的独立，使中国最终失去了160万平方公里的领土，相当于现有领土的六分之一！这是后话。
中英西藏交涉
英国人觊觎西藏由来已久，在1857年将印度变为完全的殖民地后，又加速了对邻近的西藏的渗透和侵略。在其威迫之下，清廷与英国正式和非正式签订过五次关于西藏的条约，计有：《中英会议藏印条约》（1893）、《拉萨条约》（1904年，此约为西藏地方政府所签订，因主权损失太大，清中央政府拒绝承认）、《中英续订藏印条约》（1906）、《修订藏印通商章程》（1908）。在这些条约中，英国人极力否认中国政府对西藏有“主国”的“统治权”，但并不否认中国对西藏有“上国”的“宗主权”。英国当时作此项承诺，除了晚清政府的外交努力外，重要的原因是防范沙俄的介入。
辛亥革命之际，英国人像俄国人一样趁火打劫，加紧对西藏的侵略。1911年11月，驻拉萨的川军哗变。逃往印度大吉岭的西藏宗教领袖达赖十三世得英国援助经费枪炮，唆使西藏番僧围困川军，扰及西康。1912年，袁世凯命四川、云南派兵赴援。北京英国公使抗议中国进兵，要求不得干涉藏政，否则不承认民国政府，将以实力协助西藏独立，袁世凯的政权有赖英国支持，于是命西征军停进，恢复达赖名号，拉萨驻军被迫缴械。第二年，达赖与库伦活佛互认独立。
英国人担心沙俄利用蒙古插足西藏，为免夜长梦多，希望与中国草签条约。1913年11月，中英藏三方代表在印度西姆拉召开会议。1914年4月27日，按英国代表麦克马洪的要求，草签了一个临时草约，分西藏为内外二部，以青海南部及四川西部为内藏，其以南及其以西为外藏，划为自治区；中国不在西藏驻兵、设官、殖民，仅可于拉萨派一大员；英国派一商务委员，各置卫队；达赖由中国授以封号。这实际上等于放弃了西藏的主权，因而未得北京承认。7月2日，英国竟然绕开北洋政府，私自与西藏地方签订正约并换文，划分藏、印东界，即所谓的“麦克马洪线”。对于英国人的侵略行径，袁世凯以后的中国历届政府都进行了抵制，所谓“麦克马洪线”也一直不被中国承认。
五、镇压白朗起义
1914年7月，袁世凯动用20余万军队，镇压了民国成立之后的第一次农民大起义——白朗起义。
白朗（1873—1914年），河南宝丰县人，原为革命烈士吴禄贞的参谋，吴禄贞被谋害后，他落草为寇，被诬称为“白狼”、“狼匪”。1912年末，白朗率领数百农民在鲁山、舞阳及宝丰一带“打富济贫”。1913年下半年，起义军已发展到数千人，活动地区扩大到豫、鄂、皖三省交界各县。后来更蔓延到鄂、豫、皖、陕、甘五省，连陷50余城。白朗起义时，二次革命亦于同时爆发，黄兴曾辗转与之联络，并委派之为河南都督，而其在袁军后方破坏京汉铁路以阻北军南下。全盛时期，白朗统兵万人，纵横数省，飙忽如急风暴雨，俨然是晚清捻军的重演。
袁世凯把白朗军视为大患，然而北洋军队暮气已深，政府倒行逆施，引得民怨沸腾，因此白朗军所到之处，攻城略地，北洋望风而遁。1914年初，袁世凯将镇压不力的河南都督张镇芳撤职，派陆军总长段祺瑞兼任，令其赴信阳召开三省会剿会议，限期消灭白朗起义军。由段祺瑞亲自指挥，参加围剿的北洋军共三万多人，除“豫南剿匪督办”赵倜所率领的毅军外，还有王占元第二师一旅，倪嗣冲一部，张勋一部以及王汝贤和陈文运各旅团。此时，北洋军挟扑灭“二次革命”之余威，将悍兵骄，段祺瑞信心满满地宣称：“扫靖匪氛，指日可待。”段祺瑞企图将白朗军包围于商城、霍山、霍邱之间，一举歼灭。但白朗军惯于流动作战，很快从商城突围，向西挺进，越过京汉铁路，进入桐柏山地区。3月中旬，义军突袭湖北老河口，缴获大批枪械弹药，队伍扩充至万人。白朗决定避实击虚，乘胜入陕，所部一度发展到两三万人。白朗支持孙中山及其革命，在陕西乃整编军队，改称“公民讨贼军”，自任“中原扶汉大都督”，并传檄天下，大骂“袁贼世凯狼子野心，以意思为法律，仍欲帝制自为”，号召人民援助讨贼军，推翻袁世凯政府。
白朗军由荆紫关西进，3、4月间连克商南各地，翻越秦岭，直逼西安，陕西都督张凤屡战屡败，“退守西安，一筹莫展”。白朗则乘渭南一带空虚，席卷武功、乾县等地，势如破竹，无人可挡。在醴泉与陕军陈树藩旅激战后，回师袭取永寿、县，全陕震动。张凤十万火急地向袁世凯求援。袁世凯严词指责段祺瑞军事迟缓，令西人担忧，借款难办，危害大局，严令他“克期扑灭”。同时调集重兵，对“会剿”进行重新安排：改派有“屠户”之称的陆建章为“西路剿匪督办”，率领新编第七师驰援陕西；派赵倜为会办，率领毅军五千入陕，继续尾追白朗军；川军第三师进驻汉中，扼秦岭各口隘，防白朗入川；甘肃都督张广建调甘军及马安良所部回军至天水、平凉等地布防；张敬尧、陈文运、王汝贤各部由潼关、南阳各路堵截。敌强我弱之下，白朗军损失惨重，但陕甘一带哥老会纷纷归附，队伍很快得到补充，接连攻克陇中、陇西等地。6月初，在伏羌（今甘谷）与赵倜军作战失利，白朗不幸负伤，遂决心带领队伍回河南家乡。6月中旬，经过几场激烈的战斗，白朗突破了在宝鸡附近的防线，进入陕西。北洋各军互相推诿，“毅军诋甘军窳败不能战，甘将诋毅军不能遵围剿之约”，“毅军咎陆建章部下安守省垣，畏葸坐视，不出堵截。陆部下则嗤毅军徒事尾追，奔驰千里，不获一战，自疲兵力”。（9）袁世凯闻讯震怒，以“纵寇殃民”把张凤免职，派陆建章接任；将白朗所经过的商县、乾县等20余县的县知事撤职，以北洋派官僚代替，同时大量裁减陕军，把北洋第七师扩编为第十五、十六两个混成旅，从此，陕西省完全纳入北洋系统。
白朗起义军长期流动作战，给养不足，队伍疲惫不堪，军纪日渐松弛，在强敌前后夹击下损失惨重，再回宝丰时，只得分散为数股，隐蔽活动。8月初，白朗率领数百人在鲁山县石庄地区与张敬尧部殊死搏战，不幸阵亡，起义队伍随即瓦解。袁世凯严令“搜除余孽，务绝根株”，四处屠戮。9月，袁世凯发布褒功令，以赵倜为德武将军，督理河南军务，张敬尧所部第二混成旅扩编为第七师，张升任师长。
镇压白朗起义，使国内的反对运动暂时进入低潮，北洋势力向地方再次延伸，袁世凯似乎又赢了一场。然而，短短一年间，白朗军由区区数百发展到数万之众，势力波及五省，所向披靡。曾经虎狼之师的北洋军则问题百出，暮气沉沉。这一年，无论袁世凯还是北洋政府，都达到了巅峰。
注释：
（1）《政府公报》，1913-10-23。
（2）《袁世凯通电》，1913年10月25日。见白蕉：《袁世凯与中华民国》，人文月刊社1936年版，第75—79页。
（3）《白话捷报》，1913年12月16日。
（4）凤冈及门弟子编：《三水梁燕孙先生年谱》（上），第188页。
（5）约法会议秘书厅编：《约法会议记录》，1915年印。
（6）张一麐：《心太平室集》补遗，第6页。
（7）《时报》，1913-8-2。
（8）三多（1875—1940年），字六桥，蒙古正白旗人。17岁中举，历任杭州知府、浙江武备学堂总办、洋务局总办、京师大学堂提调、民政部参事、归化副都统等职务。
（9）吕一燃：《北洋政府时期的蒙古地区历史资料》，黑龙江教育出版社1999年版，第256页。
