研究一 汶川地震中的信息公开及其动力机制
汶川创痛，中国震痛。在自然的灾害面前，我们经历了中国历史上人性光辉最闪耀的时刻：公开、及时的灾情发布，广泛、强大的社会动员，迅速、有效的救援行动，以及在巨大的悲情当中社会成员之间彼此关爱、同舟共济的集体情感。
在这一场灾难当中，人们经历了中国信息公开史上最开放的时刻。在中国这个有着深厚保密政治文化的国度里，人们第一次体验到了何为及时、全面的信息公开；在巨大灾难的震颤之下，人们也经历了一次狂风骤雨式的民主政治真实演练，知情权也第一次从一项抽象的法律权利成为一项与日常生活息息相关的、实质性的公民权利。
2008年5月12日，注定要成为中国信息公开史上的一个里程碑，一个关键时刻。
一、地震中的信息公开全景
（一）地震前期：信息公开的巅峰体验
事实上，2008年5月12日14：28地震发生后，世界范围内最快做出反应的主流媒体是路透社，地震仅6分钟后，在14：34，路透社就在其中文网发布来自美国地震调查局网站的地震消息。【1】
国内最早发布信息的是新华社。地震发生17分钟后（14：45），新华社发出第一条有关地震的英文快讯。随后（14：46）发布第一条确认地震的中文简讯：“据中国国家地震台网测定，北京时间2008年5月12日14时28分，在四川汶川县（北纬31.0度，东经103.4度）发生7.6级地震。”随后，这一消息在网上开始广泛传播。（作为地震这一明显与中国国民更息息相关的重要消息，新华社消息晚于路透社，并且首先发出竟是英文快讯，确实耐人寻味。也许我们可以理解为，在获知这一消息的那一时刻，在地震这样无法隐瞒并且外电已作出反应的情势面前，我们媒体或者说是管理层，终于尚算果敢地发布了消息。然而面对实际上更需要这一重大消息的国内同胞时，却出现了迟钝和迟疑。或许正如杜骏飞教授所指出的那样，“在那个第一时间，我们的新闻媒体延续了审查与自我审查的好习惯：遇到灾难，都是要有上级批示之后才能报道”。不过，“好在，在不长时间的迟钝和迟疑之后，终于管理层和媒体顺应了民意，新闻报道勇敢地冲破了禁区。”【2】）
当最初的障碍被冲破以后，在地震发生28分钟后（14：56），第一张地震图片也由新华社迅速发出。中央电视台在地震34分钟后（15：02）的整点新闻中播报了四川地震的消息，使用了“突发事件”的字幕标题；【3】15：04，中央人民广播电台也发出第一条地震快讯。而在地震发生44分钟后（15：12），央视打破原有节目安排，推出汶川地震直播。当天晚上22：00，新闻频道和第一套综合频道并机直播“抗震救灾”特别节目，滚动播出抗震救灾有关消息和工作进展，实现了同一主题无间断播出，报道汶川地震的最新情况。中央电视台在一小时内开通了建台历史上周期最长的直播节目，并在随后的直播中以时空连线、专家访谈、滚动字幕等方式追踪事件进展。凤凰卫视、四川卫视等电视台也对抗震救灾展开了同步直播。
汶川地震是新中国第一次对灾情提供即时大规模的发布。
从汶川大地震发生后的第二天起，国务院新闻办、四川省政府每天举行一场新闻发布会，分别邀请政府职能部门的有关负责人以及有关领域的专家，发布灾情震情及救灾动态信息，并公开回答中外记者的现场提问，而且对每场新闻发布会都进行现场直播，不遮掩，不回避，不回答“无可奉告”。在突发灾难事件中，如此高规格、高频率地举行新闻发布会是前所未有的。【4】
清华大学公共管理学院副教授彭宗超分析，此次救灾信息发布的一大突破，是军方将领首度出席新闻发布会，直面中外媒体，陈述解放军、武警部队抗震救灾进展，包括当地核设施状况，没有任何虚夸、不回避质疑，这在我国军队信息长期被列为保密信息的背景下非常难得。【5】
同时，《人民日报》、新华社、中央人民广播电台、中央电视台在第一时间派出多路记者奔赴抗震救灾前线，发回第一手信息。最多的时候，中央电视台派往前方的记者超过150名；新华社超过100名记者奋战在抗灾一线，在一周的时间内播发的稿件达4600多条。
中国近2000家报纸、逾2000家电视台和广播电台参与报道了中国这次30年来最严重的自然灾害。中国也在允许国外媒体相对自由地进入灾区方面获得了赞誉。美联社，法新社，新加坡《联合早报》，英国《金融时报》，美国《纽约时报》《华尔街日报》等多家国外媒体记者都进入了震区。【6】杜骏飞教授指出，在信息公开方面，这次的救灾报道算不得是历史的第一次，因为之前毕竟有“非典”之类的先例可循了。如果探寻其特殊价值，那是在主动性上——与“非典”不同，此次的新闻报道与信息公开不是因为遭受重大挫折而被迫施行的。【7】温家宝总理在记者招待会上说，“我们欢迎世界各国记者前来采访，我们相信你们会用记者的良知和人道主义精神，公正、客观、实事求是报道灾情和我们所做的工作”。【8】这表明，这次的公开不仅仅是史无前例地对本国所有新闻媒体的开放，甚至还是对全世界新闻界的开放。
另一方面，中国社会新兴的“公民记者”在汶川地震中也十分活跃。一些网友自发地制作和上传灾情文字、图片、视频，使互联网成为比电视、报纸更为灵敏的信息源。一些网站和BBS开设专栏，为网友提供和交流灾情、寻找失踪亲友提供方便。【9】尽管有些网民发布和传播不实传言，乃至恶意谣言，扰乱公共秩序的情况也偶有发生，但此次政府的态度却较为宽容，严格的网络控制负面消息的情况并未出现。
（二）信息公开与传播效果
高度公开的信息成就了我国政府与新闻界空前良好的传播效果。
中央电视台抗震直播导演刘桂林说，5月13日，央视新闻频道的收视率在最高时达7.5772，比平时翻了6倍，达到该频道开播以来的收视最高峰。我们可以认为，主流媒体这种良好的传播效果与政府的信息公开有着紧密的联系。陈欣钢甚至认为，此次央视救灾直播节目反应之迅速、规模之大、持续时间之长，创下了中国电视新闻直播的纪录，在各大众媒体的抗灾报道中最为出色。更重要的是，其开放透明的信息传播模式将为我国新闻报道树立典范，成为电视新闻史上的重要里程碑，甚至将改写新闻事业理论的部分内容。【10】
震后第二天，国内媒体普遍结合2008年“五一”生效的《政府信息公开条例》，赞扬了灾情信息公开的做法。典型的如《人民日报》署名评论《灾难中凝聚沉着的力量》，指出：“这场‘全国直播’的震情随着电波和网络迅速传送，不仅没有扩散恐慌，反而抚平了公众的不安，凝聚起坚定沉着宁静的力量。”“幸运的是，一个信任人民的政府，赶上了一个信息技术极为发达的网络时代，两者相得益彰，给灾难中的人们带来安宁，带来力量，带来上下一心的及时救助。”5月19日出版的第276期《新周刊》在专题《伟大的透明和国家的成人礼》中写道：“灾难时刻，中国的信息传播呈现了前所未有的快速、公开和人性。这一刻，我们看到了伟大的透明……13亿人在体验同一种感情，感受着最大力度的生命教育、灾难教育、情感教育、传媒教育和爱国教育。”而5月29日出版的《南方周末》也在评论《将开放进行到底》中写道：“汶川震痛，痛出一个新中国，这里的新中国首先是一个开放的中国，透明的中国……共和国历史上，也从来没有什么时候，信息可以这样广泛的流通，媒体可以这样广泛的追问。”
国外媒体也对此作出了正面回应。《国际先驱论坛报》记者安德鲁·雅各布斯在《中国对地震的回应异常公开》一文中盛赞道：“尽管世界很多地区有大量这样的灾难场景，但对于一个有着隐瞒自然灾害历史的国家而言，电视上不断播放的救灾工作是了不起的。”【11】英国《金融时报》更是明确地说，汶川地震是中国形象嬗变的信号，种种迹象表明，中国政府在应对自然灾害方面，正试图改变既往隐瞒或公布迟缓的做法，以期掌权舆论的主导权。“对此，国内和国际的公众都给予了一致的称赞。在很长时间之后，中国终于开始拥有良好的媒体。迅速、准确的官方消息通过新华社源源不断地发布出来，这表明中国的媒体完全具备职业的工作能力”。“过去，国内的媒体通常都会播放由中央电视台和新华社统一提供的新闻稿件和音像资料。现在，来自全国各地的报纸、电视和广播记者挤满了四川省会成都的各家旅馆，他们建起临时工作室，租用了汽车，作出涉及几乎各个领域的新闻报道”。【12】相对于以往中国政府对国外报道一律封锁、贬斥的惯例，这次中国政府援用了不少外国评论，这至少证明，中国政府在此次事件当中得到了国际社会在某种程度上的认同。尽管我们所看到的媒体上呈现的“外国媒体一边倒的盛赞”有经过选择性过滤呈现的嫌疑（这种过滤是政府宣传部门长期以来的政治压力所内化的媒体自我审查的习惯使然），或曰政府对内宣传的一种手段或公关行为，但我们首先应当承认，政府在这次灾难事件当中的表现，尤其是在信息公开方面，的确是较以往有了显著的进步。
即使是在新中国历史上信息最公开的这段时期，也并非阳光普照，无可指摘的。事实上，即使明确的官方对媒体的政治限制已解除，政府的无形威慑仍然存在；中国媒体长期以来的舆论驯化【13】已内化为一种习惯，这种惯性使之面对突如其来的信息公开显得有些措手不及，准备不足。
尽管还存在着诸多的不适应和不成熟，中国政府和新闻界在此次危机当中的表现仍然是值得称道的。至少在信息公开的层面，这段时期甚至可以称得上中国新闻发展甚至是公民政治史上一个里程碑式的事件。尤其当我们考虑到中国历史上“民可使由之，不可使知之”的政治传统，以及长期以来舆论一律的新闻传统，这种在很多国家的新闻实践当中也许习以为常的局面，在中国当代的语境之下便显得弥足珍贵，称得上是一次重大的突破和进步。
然而，以地震发生后12天为界，当最严重的危机时期已经过去，人们开始从震痛中缓过来之时，舆论之网开始慢慢收紧。各大媒体受到来自政府的压力，不允许刊载未经官方授意的“负面信息”。
VOA的报道指出，“四川汶川大地震发生后，中国许多新闻媒体机构以及记者在灾区一线作了大量的实地报道。中国公众也因此从中国的新闻媒体得到了许多来自灾区、反映灾情、灾民真实状况的新闻。……但在地震后的这段新闻自由，看上去似乎正在消退。近期官方媒体呈现出趋于统一的口径，让人担心中国在媒体自由方面的进步好景不长”。中国青年政治学院新闻与传播学院教授展江在5月下旬指出，“……最近几天确实媒体的表现，特别是央视的一些表现有些让人不满意的地方，好像有点要往回走”。曾主持《中国青年报》反映社会问题的“冰点”栏目后遭免职的李大同甚至认为，“大概持续了一个星期左右吧。然后中宣部就开始加以控制了。什么正面宣传为主，什么舆论导向。到后来就控制得更紧一点了。什么反思性的报道、批评性的报道一律不许登。后期的这些报道宣传味越来越浓”。他甚至认为“在政治上并没有什么变化”。
灾难、质疑、反思开始渐渐退出媒体议程，表彰、赞颂、民族主义和爱国主义等主旋律题材的报道则以压倒性的姿态占据了媒体版面。奥运日近，汶川的创痛以及期间尤同法国大革命式的信息公开的体验，逐渐在公众视阈当中消退。
尽管如此，展江表示，“……总体来说，中国还是在往开放、透明的方向走。尽管这个过程不顺利”。“希望政府在能够坚持前一段时间对媒体开放的做法，而不希望出现进两步退一步，甚至进一步退两步的状况。”南方报业集团的资深编辑鄢烈山也提出：“我觉得总的趋势总是朝好的方向在发展。但要是靠政府，不论在哪个国家都是不现实的，都是要靠我们去争取。当然也要借助技术的推动，各种因素吧，包括国内国际的压力，共同来推动社会的进步。”【14】
二、中国信息公开的艰辛历程
（一）信息公开的世界视野
“阳光是最好的消毒剂，灯光是最有效的警察。”这是布兰代斯在《别人的金钱》中对公开哲学的表述，也是迄今为止对公开原则最为精辟的论述。
朱春霞指出，在西方各国的信息公开制度诞生之前，新闻自由理念的追求者与实践者实际上已将促使政府信息公开的目标纳入到自己的视野之中，新闻自由的言论与实践一直充当着信息公开的急先锋。新闻界提出的“知情权”概念，引发了人们对信息公开制度的思考，一直推动着政府信息公开的进程，并最终促成信息公开法律制度的诞生。【15】
英国启蒙学者约翰·洛（John Lock）首次提出国家行为应该公开的原则，他在《统治论》（Two Treaty Civil Govemment）第11章“论立法权”中指出，“政府所拥有的一切权力，应该完全服务于社会福祉，决不允许任意妄为；权力实施必须通过明确、公开的法律，只有法律公开，人民才能了解自己的义务，遵守法律，社会才能保持稳定；同时，才能保证统治者不逾越限度。”【16】
从世界范围考察，自1776年瑞典的著述与出版自由法规定公民有权阅读或出版政府文件以来，政府信息公开制度经历了200多年的发展历程。20世纪中后期以来，一些国家掀起了“新公共管理”运动，传统的以“强制”为特色的行政目标和行政管理手段正在发生重要变革，“服务性政府”的观念日益占据主导地位。与此同时，世界各国纷纷制定信息公开法。其中，以美国1966年制定的《信息自由法》影响最大（事实上，由美国主流媒介引发的两大事件使公民的知情权保障有了实质性的突破：一是1971年的“五角大楼文件案”，二是1972年的“水门事件”）。除此之外，加拿大1982年制定的《信息公开法》、1996年韩国制定的《公共机关信息公开法》、1999年日本的《信息公开法》、2000年英国的《信息权利法案》都是十分有影响力的。【17】迄今为止，世界上已有50多个国家建立了政府信息公开制度，【18】《国际人权公约》已将知情权列为一项基本人权。
（二）新中国信息公开的四阶段
反观中国，中国不是一个有着信息公开传统的国家。回顾新中国信息公开的历史可以看出，在很多国家已然习以为常的政府信息公开，这一公民权利的获得，在我国却经历了漫长而艰辛的历程。
朱春霞认为新中国信息公开的历史大致可划分为四个阶段：【19】
第一阶段：建国初期的萌芽阶段（1949年前后）
建国之后，由于革命的需要以及思维的惯性，对于信息采取的态度主要是保密，而公开的内容主要是法令、报告、政府组成人员等。
第二阶段：初步形成时期（1954—1978年）
在这一时期，宣传是作为政府信息公开制度在我国出现的最初形式而存在的。它要求一种“既能向群众报告工作，又能宣传教育群众”的政府信息公开形态，“宣传”成为“公开”的代名词。
第三阶段：制度转型时期（1978—1992年）
在这一时期，政府信息公开制度逐渐由过去的“宣传型”公开向法制化公开转变。但这一阶段行政机关发布信息仍是行政机关的一种“权力”，而不是应尽的“义务”，对于信息公开制度的考虑也主要是便于行政机关的管理。在公开方式上，彻底舍弃了过去伴之以运动的宣传方式，主要在法制化的范围内利用传统媒体进行行政信息的公开。
第四阶段：稳步发展时期（1992年以来）
这一阶段最基本的是形成了以中央和地方政府机构主持的机关报等大报为核心，以《国务院公报》《人民日报》等定期出版物为依托，以各种形式的法规汇编为补充的法律公告体系（目前我国关于信息公开的方式逐渐多样化——从传统的纸质媒体向以电子媒体为主的多种形式转变，这种转变是与政府的行政运作模式向电子化方向的转变相联系的）。
从1988年中共中央提出“两公开一监督”制度发展至今，我国的政府信息公开已走过了20个年头。WTO规则对透明度的要求，使建立政府信息公开制度提上了议事日程；接连不断的公共性突发事件对保密传统的冲击，尤其是“非典”事件的惨痛教训更是凸现了信息公开制度化建设的紧迫。一系列的突发性公共事件成为我国信息公开制度建设的“催化剂”（见下表）。方燕指出，在这一系列事件的处理过程中，政府逐渐认识到了信息公开在管理社会事务，特别是在危机管理过程中的重要性，在这种背景下，我国的新闻发言人制度开始以前所未有的速度和力度进行建设，并由此推动了政府信息公开制度的建设。【20】
（三）两大公共危机促成信息公开的跨越式发展
新中国成立以来，出于社会稳定、国家形象等考虑，经常对自然灾难新闻扣压不报，甚至瞒报。例如1976年的唐山大地震，当时的报纸和电视台都没有具体灾情报道，高达24万的死亡人数一直到3年后在中国地震协会成立大会上披露，由新华社记者据理力争才得以公开报道。更早的驻马店水坝溃堤（1975年）、云南通海地震（1970年），灾害程度、遇难人数也没有及时披露。【21】
直至最近几年，政府信息公开还是一个比较敏感的话题，许多人并不知道什么是政府信息公开，媒体也不敢涉及这个领域：“很多突发事件的报道，要么语焉不详，闪烁其词，没有公众想获知的信息；要么言不及要，避重就轻，不披露大众关注的核心内容；要么发布范围受到严格限制，甚至干脆不公开报道”。【22】林爱珺认为，我国新闻界对灾难事件报道的基本特点有以下四点：（1）概括性的简讯；（2）低调处理版面；（3）在报道主体的选择上，往往把党和政府对灾难的救援行为作为报道的中心；（4）对灾情缺乏深度报道、背景报道、连续报道。当灾难发生时，媒体上出现的常常只是一些救灾过程中的冷冰冰数字、依次罗列着的一大堆当地大小官员的名字，对灾难事件本身的报道有时还吝啬到忽视五个W（who、where、when、what、why）的地步，甚至伤亡人数也不予披露。真相几乎被掩盖。一些灾难新闻变得有头无尾，主次不分，或者硬生生将“悲剧”强行衍变为党和政府处理灾难的“颂歌”。【23】
2003年的“非典”事件是一次重大的转折，对信息公开的讨论和要求取得了合法性并进入了大众的日程议程；2007年《信息公开条例》正式发布，而直至2008年的汶川地震，信息公开才得到了第一次真正意义上的较好的践行。
尽管我国在20世纪90年代初就开始推行“村务公开”，不过真正意义上的政府信息公开还是在2003年“非典”期间新闻发言人制度的普及。2003年“非典”爆发流行，卫生部未能及时承认疫情的严重程度，导致“非典”迅速蔓延，并招致国际社会的不满。“非典”事件既给中国政府带来巨大的压力，又提供了实施信息公开化的良好契机。朱春霞指出，以包括前卫生部长张文康、前北京市长孟学农两名省部级高官在内的上千名官员因隐瞒疫情或防治不力被查处为转机，中国在信息公开化之路上开始了跨越式发展。【24】
我国的政府信息公开立法工作从1999年开始着手，从2001年底形成立法动议，到2002年草案成文，前后历经8年终于出台：2007年4月5日，国务院总理温家宝签署第492号国务院令，公布了《中华人民共和国政府信息公开条例》。信息公开立法的基本原则主要包括公开、平等、及时、自由和免费等，该条例体现了这五项原则：“以公开为原则，以不公开为例外”，2008年5月1日起施行。
《信息公开条例》实行后不久即面临一场大灾难的检验。在2008年的汶川地震中，政府以史无前例的开放态度公开有关地震的信息。政府信息公开第一次从各种条文或承诺成为实际行动，公民对于政府的知情权也第一次从一项抽象的权利，成为一项受到官方重视和切实保护的具体权利，尽管这样的重视和保护或许还不够充分。学者杨保军甚至认为，关于“5·12”特大地震报道的突出成就在事实上标志着与公共利益相关的信息透明、公开和传播，在我国今后的新闻实践中将会制度化、常态化，过去的一些禁区将被继续冲破，新闻自由的范围将会扩大、自由度将会进一步提高，人民群众的知情权将得到进一步的实现，由国务院2007年4月颁布、2008年5月1日开始实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》将得到切实的实行。【25】尽管有溢美之词的嫌疑，但却表达出了在这个长期渴望和呼吁信息公开却始终不得的古老国家里，学界甚至是全社会对于汶川地震前期，政府表现出来的信息公开的开放态度和果断行动的由衷欣喜，以及对于未来继续践行这一良好做法的殷切期望。
三、政府信息公开的必要性及可能性分析
按照《中华人民共和国政府信息公开条例》规定，信息公开有四种方式：政府公报、政府网站、新闻发布会、传统媒体（实际上，信息公开按公开原因可分为主动公开和被动公开两种，《条例》规定的为主动公开的方式，未涉及公民个人或组织向政府部门申请公开相关信息的政府被动公开方式）。有学者提出，对于信息公开的制度安排没有统一的指标，但是有几个方面却是公认的标志：大众传媒对政务信息报道的自由度、政府信息的公开度，以及公众对公务活动批评的可能性。【26】以上指标在本次汶川地震的报道当中都较以往有了重大的突破。
事实上，若考虑其动力机制，政府信息公开都有着充分的内部和外部动力。可以说，在现代社会，信息公开应当是政府理性选择，有着明显的必要性，而事实也已经证明了其实践的可能性。
（一）信息公开的内部动力
所谓原动力，是来源于系统结构、组织以及内部的各种变化所产生的变革动力，而应动力是指外界环境对社会系统产生的压力通过内部系统的变革所表现出来的动力。【27】对于我国的政府信息公开来说，其原动力是我国政治发展内在要求的需要和驱动，其中最主要的是建设民主政治，实现政府的廉洁、高效，塑造良好的政府形象等政治发展目标的要求。
1.民主政治的发展旨归
从2004年开始，我国政府明确提出，要从“全能政府”向“有限政府”过渡。信息公开是“有限政府”的重要前提。正如夏利阳所指出的那样，履行信息公开义务既反映与公众合作的诚意，十分可贵的公仆精神和负责任的表现，这种实践的最大收获是赢得公众的信任和信赖。因此，在民主政治的语境下，公民知情权是一种自然的道义，宪法和法律赋予政府信息公开的责任和目的不在于承认公民享有这一权利，而是为了使权利不被虚化或摒弃。【28】尤其在突发性危机事件当中，因涉及公众的切身利益且与每个公民的权利息息相关，公民有权知道危机的发生、发展情况以及如何保护自己的权益；朱春霞指出，政府有预防和解决危机的责任和义务，公众对于政府在防范和解决危机中的作为具有知晓和监督的权利，这也是现代政治文明所赋予的要求。【29】
更为重要的是，政府主动公开行政活动的信息，让公众了解和参与行政活动的过程，这本身就是参与民主的环节。在汶川地震前期，政府开放的信息公开政策，以及新闻媒体的良好表现，可视作是中国社会民主参与的一次极其重要而有益的演练，也是媒体与社会大众媒介素养的一次锤炼。苏珊·马雷特指出，“关于政府的信息、来自政府的信息是参与民主的重要组成因素”。【30】“政府和公民在信息公开活动中的信任与相互支持，形成了当代民主政治发展中公民制度化参与的新的渠道和机制”。【31】
独立宣言起草人托马斯·杰弗逊曾在写给国内友人的信中强调：“政府的基础，源于民意。因此首先应该做的，就是使民意正确。为避免人民失误，有必要通过报纸，向人民提供有关政府活动的充分情报。进一步研究把新闻广泛地传递到全体人民中去。”【32】
“民主政治家认为，信息垄断是信息社会权力垄断、专制的源泉。建立和谐社会、建立民主政治务必要保证建立在政府与民众之间信息的对称性和流通性。”【33】“信息与公民权利的代理、创造、旨归和思辨密切相关，这些都是构成国家和公民相互信任的基础。在这种意义上讲，探寻信息就是探寻信任……”【34】当政府将应该公开的信息加以保密时，政府和公民之间的信任关系无法建立。
2.政府进化的政治手段
从实现政府的廉洁高效、塑造良好的政府形象等政治发展目标来看，信息公开确实可以成为推进公共管理和强化政府公关的重要手段。“汶川地震中前所罕见的信息公开程度，正提供了一个这样的正面范本：由于良性的新闻运动及其引发的彻底的社会沟通，导致了对汶川地震抗灾救援的高度社会动员，并且在世界范围内有力地重塑了中国政府的合法性与良善有力的政治形象”。“信息公开不仅仅是思想解放，从根本上说，更是社会稳定。汶川地震，由于有了充分的信息公开，政府能够高效完成自己的职责，取得来自全社会和国际社会的救援……”【35】
事实上，由于有限理性、环境的不确定性等原因，寻找交易对象要付出资源，达成条件要付出资源，监督契约的执行要付出资源等，这就是所谓的交易成本。政府信息公开以权威身份提供环境信息的方式，部分地消除了社会公众决策的不确定性，同时通过社会反馈信息的方式，也有助于让政府更好地认知社会环境，消除政府决策的不确定性。这种不确定的消除显然有益于提高政府决策的理性，从而优化政府决策，以取得更好的行为效果。政府信息公开，实际上并非是政府和社会公众之间谁的权利得到保障，谁的权利就受到损害的“零和游戏”，它也可以是一个双赢的局面。
（二）信息公开的外部动力
如果说来源于社会政治发展的内部动因，属于原动力范畴的话，那么还存在来源于外部推动力原因，即由于外部环境的变化而系统不得不采取的应对动力，即“应动力”。
1.信息社会的必然要求
在信息社会中，所有的人都需要具备一定的信息应用能力，这是在信息社会中生存和发展的基本条件。因此，谁掌握和控制了最有价值的信息资源，谁就掌握了生存和发展的主动权；谁失去了信息优势，也就失去了巨大的竞争优势。政府信息是一种重要的社会资源，并且在所有国家，政府都是最大的信息控制者（大多数的学者都指出，政府至少掌握了80%的社会信息资源）。
由于政府与公众之间的信息不均匀分布（即信息不对称），长期以来，公共信息这种重要的社会资源并没有得到合理的利用，导致了以下结果：一是作为最大公共信息资源的控制者，政府利用自身的信息优势地位垄断信息的传播，实施追求自身利益最大化的目标；而公众则处于信息弱势地位，难以获得政府信息，最终可能会导致其权益受损；另一种情况是由于政府手中握着公共权力，这使其在利用大众传播媒介方面拥有无可比拟的优势，在这种情况下政府直接或间接地通过各种新闻媒介进行过量的宣传，把大量公众不需要的信息强加给公众，这又会引起公众的“关注疲劳”。【36】
政府凭借其巨大权力和庞大的机构，汇集和掌握着社会绝大部分信息资源。如果政府不承担信息公开的义务，普通公众和一般市场主体显然是无法真正享受和充分利用这本来由社会公众创造和提供，且本应属于全民与全社会所有的信息情报资源。“经济学的研究为我们提供了第一原理：自由的市场经济为经济活动的参与者提供了最充分的信息；信息越不充分，市场就越不完善，决策就越不充分，相应地，也就越没有效率。……但可以想象，保密，一种保密文化，没有必要始终成为政府维护国家安全的唯一法则；也可以想象，一种竞争性的开放文化将会孕育成长，它将保障和显示更高的效率。”【37】
方燕指出，国家信息化或者信息社会的前提是政府信息化，而政府信息化的核心是政府信息资源的有效开发和利用。截至2008年3月，我国网民已达2.21亿人，手机用户更是达到5.74亿户，用户数均居全球之首。【38】网络和手机信息便捷迅速、覆盖面受众人数多，已经成为具有重大影响力的传播手段。在这样的技术背景之下，信息资源的传播和共享已变得十分便利。同时，这种新的以高速传播为特点的媒介接触习惯，也对信息公开的时效性提出了更高要求。
2.危机管理的最优策略
杜骏飞教授曾指出，在中国，由于违背信息公开法则并加深社会危机的案例几乎遵循着同样的“五段论”：危机事件——信息不公开——流言或谣言滋生——社会动乱、骚乱与不安定——公众对政府公信力的质疑。【39】谣言是公众就社会生活的一种应激状态，是公众解决疑难问题的不得已形式。众多的危机公共事件，尤其是2003年“非典”事件证明，谣言将对社会造成极大的负面影响，造成社会公众心理的动荡以及社会秩序的混乱，置政府的危机管理于困难的境地。然而，大多数的情况下，政府的信息封锁正是出于安定社会秩序的考虑（当然不排除有隐瞒行政过失的意图），结果却由于政府的沉默为谣言的滋生提供了生存空间，结果招致了更大的动乱。从社会心理学的角度来看，这种结果几乎是必然的。
社会心理学认为，在结构性压力、触发性事件、大众传播弱化和非常态传播机制活跃化条件下，公众会在突发公共危机中做出非常态社会集合行为（collec‐tive behavior），并多以群集、恐慌、流言和骚动等形态出现。【40】突发性公共事件为集合行为营造了合适的滋生土壤：灾难事件使自然界、社会和人的存在状态的恒常性遭到破坏，人们由此会对灾难事件的表层信息（发生了什么事）和深层信息（为什么）产生强烈的心理认知需求，以便调整原有的认知结构，最大限度地消除认知的不确定性及不协调性。在这种情况之下，若政府不能提供使人信服的权威信息，使得大众媒体在突发危机中“集体失语”、放弃议程设置权利，则造成权威缺失，助长舆论非常态传播。突发危机这种逆境使危机利益相关人处于高度紧张状态，表现为激动、焦虑、恐惧甚至心理挫折和冲突。此心理因素影响决策者认知和研判，以“一种不合作和不合理的方式做出种种反应”。【41】
从政府危机管理的角度来看，由于政府违背信息公开法则并加深社会危机社会心理过程可以总结为以下4个假设和1个推论，即在突发性公共危机事件当中：
（1）政府以往的管治经验认为，只有封锁相关的危机信息，才能避免更大的社会恐慌。结果一旦发生重大危机事件，政府往往“失语”。
（2）公众对于生存环境有寻求合理性解释的本能：一旦危机事件发生，他们需要相关信息对自身生存环境的剧烈变化作出合理解释，以此对自己的行为作相关调整。这成为流言存在心理动因，从而引发相应的社会行动。【42】
（3）谣言有总是朝着“更坏的方向”发展的倾向：比真实情况更加危言耸听的流言，其传播生命力总是大于“温和”的谣言，其结果是得以流传的谣言总是容易引起恐慌的。【43】
（4）与传统社会依赖人际接触的信息传播方式不同，现代社会多元而发达的传播技术使得信息的严密封锁已不再可能，谣言得以传播的渠道很多且不可能完全封锁。
推论：在当下的重大公共危机事件当中，假若政府仍然采取“沉默”的举措，就意味着政府主动放弃了十分宝贵的话语权，其结果是流言成为社会的强势话语，从而导致比主动公开真实信息更大程度的社会恐慌。
需要说明的是，除政府“失语”的情况外，有时候政府会否认危机的存在，或对危机程度故意作淡化的描述。这种行为往往导致公众的感知与政府公布信息的不协调，从而转而寻求更合理化的解释，这种信息需求往往由谣言满足。其结果仍然是更大程度的社会恐慌。
可见，在现代社会，公共危机发生以后，政府唯有及时、真实、全面地公开相关信息，方能有效消除谣言的滋生，避免社会动乱与不安定，也是政府危机管理的最优决策。信息公开不仅是政府的义务，更重要的是，它还是十分宝贵的话语权。
（三）信息公开：历史一再言说的教训
“信息公开并非简单的传播学命题，而是国家社会政治生活的关键要素。与其说它是假设，不如说它已经是证明。它所象征的是痛楚的回忆，是由血泪凝成的珍贵教训，是对执政者的重要告诫。”【44】
近年来，有关信息公开的一系列突发性公共事件已经证明，应对突发性危机事件，政府必须采取信息公开的方式：在“非典”期间，我们已经清楚地看到，谣言曾经造成了多大的社会恐慌，给政府形象带来多大的负面影响；而“此次大地震虽然波及面甚广，损失极为惨重，但民心相对稳定，社会秩序安定。人民的心理承受力并不脆弱，可见信息透明并不会引发社会不稳定，反而最大程度地限制了谣言的传播”。【45】杨保军认为，在汶川大地震中，人们之所以对政府的评价如此之高，主要在于人们能够及时地知道政府在做什么，在怎样做。“理解万岁，但理解的基础在最直接的意义上，是信息的公开和沟通，这也是信息时代、信息社会的必然，是规律性的要求。”【46】
汶川事件已经证明，信息的公开透明，不仅赢得了公众对政府的信任，塑造了中国政府良好的国内形象，甚至还赢得了良好的国际声誉。更重要的是，它更促进政权的科学运转，有效地动员全社会的力量，以高效的方式投入重创过后的社会恢复当中。这证明信息公开对于一个社会向良性转化起着促进的效果。虽然信息公开或许也会在某些时候、一定范围内会带来一定程度的负面效应，但事实告诉我们，隐瞒的代价远远大于信息公开的代价。“两害相权取其轻”，如何取舍，历史已经告诉我们答案。
吃一堑长一智，从“非典”到汶川大地震，两次社会灾难推动了中国政府信息公开的进步。但“若非自然灾害如此猛恶，我们的灵魂受到如此惊悚，谁又能说，传媒信息公开的卓越表现就是必然的结果？”【47】于是我们要问，经过此次事件以后，我们的政府和新闻界是否就会从此保持像地震报道中的较为良好的表现？也许政府还是原来的政府，新闻界还是原来的新闻界，并没有因此就有一种自发、自为的改进。但可以肯定的一点是，经过这次较为良好的媒体体验，当再面对相似的事件时，受众的容忍能力变低，或者说期望值变高了，正是这些不满的力量将作为外在的推动力，促成政府和新闻界的进步。
“公众的这一与政治生活素养相关联的媒介素养的提升，才是此次灾难传播的理性价值。我要强调的是，从社会心理的角度看，这类群体感受域限是很难下降的。这也就意味着，未来，政策的倒退并不是不可能，但是在民意的得失上，倒退，或许将会付出更加高昂的代价。”【48】
唯愿付出巨大生命代价的汶川地震，可以成为中国的“五角大楼文件案”和“水门事件”，可以促成信息公开的实质性突破，可以使信息公开成为社会常态。
朱春霞认为，政府信息公开的阻力来源之—是千百万的当权者的抵制。因为公务员也是经济理性人，也会进行利益计算和维护。政府信息公开等于是取消了公务员的特权，限制了他们的灰色收入甚至黑色收入，触动了他们的既得利益和潜在利益，因此，处于权力中心的一些公务员是最强烈的反对者。【49】对信息公开的这种抵制是基于这样一个假设之上的：即政府信息保密的利益与公众知情权的利益处于此消彼长的“零和状态”。
但事实上这种假设很多时候并不成立。
王晓川与熊妮指出，在突发性公共危机发生时，公共利益与官员个人利益一致，官员会为公共利益着想，但若利益不一致甚至相冲突，则可能导致官员不利公共利益的行为。借博弈求个人利益乃个体理性，求公共利益乃集体理性，并潜隐若个体理性导致集体非理性之可能。“若一种制度安排不能满足个人理性，则不能实行。故解决个人理性与集体理性冲突之法非否认个人理性，而是设计一种机制，在满足个人理性前提下达到集体理性”。【50】
信息公开制度正是这样的机制：“大众媒体可信度高于一定范围的人际传播。若大众媒体能够及时客观报道突发危机，使危机信息以及时、真实的方式公开，不仅可以效率最优、成本最小地有效根除谣言滋生和蔓延，而且可成为公众、政府抵御社会恐慌的免疫体和预警者。”【51】因此，作为政府危机管理的一种最优决策，突发性公共危机发生后，政府应当及时全面地公开相关信息；大众媒体应当承担起社会责任，履行其社会公器之职责，即时全面准确地传播。如此，公众方可理智研判公共危机信息以作出理性决策。
这是一个政府和社会公众“双赢”的局面。
