这是个体行政人员以公共道德取代私人道德的进程。对每一个公共角色来说，这种替代并不容易，其中充满着道德困惑，尤其是“个人立场”与“非个人立场”之间的冲突。每一个公共角色同时也是私人角色，进入公共领域后，虽然受到各种职业要求的约束，迫使他们排除个人需要。但是，行政人员的利己本性不可能随着角色的转换而完全消除，在公共行政活动中，各种私人利益的考虑时常会干扰公共行为选择，尤其当个人利益与公共利益发生冲突时，不同的道德能力直接决定个人考虑问题的立场和观点，影响行政人员的选择结果。托马斯·内格尔称之为“两种立场的困境”。
内格尔设计了一个形象的场景，描述个人在两种立场中面临的问题。
加尔威曾对内格尔的这一思想作如下概括：
设想个人站在一系列同心圆的中心。每一个圆代表一个由他人组成的特定群体。最里面的那个圆象征与个人关系最亲密的人；远离中心的圆圈代表那些与处于中心的个人很少联系的群体。我们每个人都可以想象这样的情景：以自己为中心观察宇宙，他人则位于某一情感距离之外。内格尔将个人的这一观察视角称为“个人的立场”。
当我们从个人立场观察世界时，我们中的每一个人都会受到强烈的利己主义的驱策。在人类事务中，自我利益和对少许“其他重要的人”的责任是重要的驱动力。每个人都有一种强烈的忠诚感，首先是对家人（通常是这样的），然后是对小范围的密友。在那些情感最深的群体内部，个人的好恶也许会对行为作出非常合理的指导。当赠送礼物、分配家庭资源、设计各种目的时，个人总是会偏向家庭成员、朋友和职业伙伴，这一切都是自然的，而且在大多数情况下，也是恰当的。当他或她的生活圈子扩大到远方亲戚、普通朋友、街坊邻居、同一城市的居民和陌生的国人时，依附于个人的情感力量就会依次递减。人类被认为只有在抽象的思维领域中才能控制更远的外部圈子。个体与人类的联系总体来说是非常弱的，在大多数情况下，个人只能偶尔表达一下这种联系，如从电视上看到一则广告，知道海外某个地方的儿童在挨饿，某人大为感动，并为此捐款。但这种表达是短暂的。
然而，一旦我们走出个人立场，不再从自我中心的优势地位看这个宇宙，占全球半数的苦难儿童的生活对他人就会呈现出不同的价值，包括自己最亲密的朋友，甚至自己本人的价值，就会出现不同的评价。内格尔称之为“非个人立场”。
从个人立场转向非个人立场，观察世界的视角发生了转变。“非个人立场”意味着，个人思考问题的关切点不再是自己或与自己密切相关的人的利益，不是从个人情感出发评价他人，而是理智地对待与自己无关的人，承认大多数人都有同等的价值，不管他们离自己有多远，哪怕是完全陌生的人，都是生而平等的。这时，个人需要运用人类的抽象能力，而不是具体的情感体验，例如对于男女平等价值的认可，源自于对人际关系的抽象思考，而不是对母亲和姐妹感情的直接感受，同样，对人人平等观念的认识，也需要对亲密关系的抽象。加尔威认为，正是通过这种抽象，“我们可以消除由关系、位置和熟悉程度所引起的不平等。我们有可能‘站在个人自身以外’，甚至在整个同心圆系统之外来领悟所有人的共同人性”。这是超越个人的立场，出现在个人视野中的不再是自己，也不再是与自己有密切关系的人，而是所有的男人和女人，是所有人的平等权利与价值。
个人道德能力在“非个人立场”上的运用，更多地是对“关系人”的关注，同时也注重他人对自己的评价。人们习惯于转换立场看自己与他人的关系，不断地在两者的互动中调整自己的行为。处于公共行政组织中的个人，这种转换立场的思考是职业道德责任的基本前提。一方面，他们不可能完全摆脱个人立场的思考，经常会以自我为中心去看待与评价他人，会受到各种偏见与爱好的激励，需要表达自身利益与家庭、朋友和熟人的利益。另一方面，作为公共领域中的行政人员，他们又必须摆脱个人立场，进入“非个人立场”，理智审慎地思考个人以外的人和事，需要仁慈心与公正心，平等地对待每一个人，无论这些人是“圈子”内的，还是“圈子”外的，甚至是与自己毫不相干的陌生人，都应该一律平等地对待他们。行政人员面对两种立场的对立冲突，负责任的选择应该是遵循利他主义的道德精神，按照道德准则，理解个人与他人，处理个人利益与公共利益的关系，处理各种与职责相关的事务。在个体道德发展进程中，我们可以从习惯道德阶段的特征中，理解这种道德能力是如何形成并完善的。
私人领域为人们从“个人立场”观察社会提供了舞台，并发展出适合私人领域的道德品质，如个人对家人和朋友尽责任。在一个社会中，如果只有支持私人领域道德选择的制度，而没有公共领域道德选择的安排，那么，社会的公正和平等价值就无法实现，而这正是正义的社会必不可少的条件，否则这个社会就是不完善的。这需要合理地平衡和协调个人立场与非个人立场，把两种道德有效地融为一体。内格尔认为，需要找到一个有效的方法，或者说创造一个环境，个人在其中既可以追求自己的利益，又可以从社会整体出发，公正平等地维护每一个社会成员的利益。公共行政部门正是一个能够满足两种需要的特殊领域。在这一领域中，个人利益与公众利益得以有效的结合，行政人员的职责是把自身利益的要求扩展到社会的全体成员，公共行政的“公共性”促使行政人员从“非个人立场”出发，以全社会的利益为自身目标，实现服务公众的责任。
8.2.3角色的创造与融合
为此，个人需要经历“角色的创造”（role creation）与“角色的融合”（role absorption）过程。内格尔认为，“公众的期望是行政人员自我‘角色的创造’的背景，因为期望本身对角色的职责作出界定”；而“角色的融合”是指“个人职业个性的形成，也可以说是与职业要求相融合的过程”。这一过程不是单纯的职业训练，而是个性与职业要求，是私人领域的道德品质与公共行政的“公德”要求的交融。严格意义上的行政角色，应该坚定地执行上级命令的行为者，在常人看来，这种角色是“没有头脑的官僚”。当然，现实中，行政人员要达到绝对意义上的“角色的融合”是不大可能的。行政人员的个体道德发展中，并不存在完全意义上溶合于角色要求的个人。他们总会以各种方式表达个人的需要，时而站在个人立场上争取自身利益，时而站在非个人立场上，维护公众的利益。从个体道德发展的各个阶段中，可以看出职业角色塑造中的这一特点。与此相应，行政人员履行责任的行为具有两种不同的“模式”。第一个是指“公共行政官员有责任考虑他或她的行为对相关的顾客可能产生的后果。”第二个是指“公共行政人员以一种特别强烈的公正期望，去对待他们接触的人，或者说公共官员公正地处事的责任”。
个体行政人员在这两个不同的领域之间转换角色，并承担截然不同的两个领域的责任，如果没有相对成熟的道德训练，他们很难胜任角色使命。
我们不能要求私人领域的行为者去满足社会公众所期望的目标，也不能期望作为私人的个人按公正原则处理社会事务。只有代表社会公众利益的政府行政部门和机构，那些担任行政职务、并且接受角色要求的公共服务人员，才能在两种不同的责任之间顺利转换，并且不会以个人需要取代公众需要，较好地从非个人的立场出发，履行行政责任。尤其是拥有决策权的行政官员，站在非个人的公众立场上进行决策，是保证决策结果公正性的基本前提。
在具体的行为选择中，两种责任模式要求行政人员同时进行两个层面的道德思考。第一个责任模式要求行政行为以结果或效果为选择的依据；第二个责任模式则要求审查行为过程的公正性，而不是对结果或效果的追求。前者代表功利主义的效果论道德取向，后者体现义务论的公正导向。
这两种伦理价值都是政府行为的根本导向，最终的实现体现在个体行政人员的具体行为中，通过他们的道德学习与训练得以贯彻。从某种程度上说，行政人员个体道德发展的水平高低，直接取决于他们在面对责任冲突时的选择能力。他们在履行职责时，起初总是考虑行为后果是否对他人有利，进而想到只有对他人有利，才能有利于自己。职业角色迫使他们为顾客或公众提供服务。我们看到这样的道德思考普遍存在于习惯道德阶段。这是一种以结果为中心的或“效果主义”的责任导向，要求决策者在制定政策时，不仅考虑自己熟悉的人，而且考虑到对公众可能产生的影响，这就需要决策者公正地“计算结果”。对结果的预测与估价，成为他们的重要责任，能否确保决策结果的合理性与公正性，则成为检验决策者道德选择能力的重要准绳。
但另一方面，行政决策与执行中经常会遇到相反的情况，即对结果的考虑常常会导致不公正的分配结果。例如，效果论对结果的追求，有时会以牺牲某些人的利益为代价，导致社会资源分配的不公正。效果主义的困境通常发生在以下几个方面：一是当普遍的程序要求与官员角色追求的结果不一致时；当来自上级的特殊命令与官员追求效果的责任不一致时；公共官员虽然平等地对待所有人，但很可能产生某种不可接受的结果时。在这些情况下，需要第二种责任模式的协调，通过正义的程序限制行为过程，甚至限制对结果的追求，确保政策结果的公正性，避免效果导向把行政行为引入歧途。这需要提升个体的道德水平，摆脱具体的、特殊的结果预测，把关注的重点从直接的结果上升到抽象的普遍正义。这种道德判断直接取决于决策者的道德价值观，以及判断是非善恶的能力，也取决于行为者道德责任感的强度。通过正义的程序决定行为，要求行为者抛开所有与个人立场相关的考虑，不考虑自己熟悉的人，而是完全理智地从人人平等的思维模式中完成行为选择。对政府行政人员来说，程序的正义具有特别的意义，更高阶段的个体道德责任感追求公平与正义，而程序的正义正是实现这一责任目标的制度保障。结果的公正是程序正义的必然产物，而不是刻意追求的目标。
个体行政人员的道德境界达到这一程度，意味着他的道德判断已经从个人中心的“圈子”中超越出来，站在“圈子”以外，从全体公民或全社会公众的立场审视行政行为的道德价值，运用康德的“绝对命令”或普遍法则指导并评判行政活动，按照每一个行政角色在同样情况下都愿意遵循的准则行事。如果行政官员在决策中有意违背公众信誉，他就应考虑，是否所有的官员在同样情况下都可以违背公众信誉。正义的程序注重的不是具体的行为结果，而是对责任原则的尊重，或者说，是对康德普遍道德命令的遵从，这可以制约个人违背公共利益或信誉的行为。个体行政人员在正义的程序制约下，理智地对自我利益进行抽象，以普遍利益为行政活动的最终目的，其道德能力相当于自律道德水平或“原则的道德”阶段，并形成相应的职业道德责任感。这种个体行政道德能力，正是实现行政伦理目标的根本保障。
8.3超越私利的“非常”道德境界
在个体道德形成发展过程中，超越个人的私人立场是一种基本的职业美德，在政府公共官员的责任行为中，这是必不可少的道德境界。换言之，作为公共角色的行政人员与官员，从私人的个人立场走出来，维护更广范围的公共利益，是个体行政道德修养的基本要求。而个体道德发展的三个不同阶段，则代表着行政人员个体道德美德的不同境界。从前道德阶段到自律道德阶段，代表着个体道德自主能力的不同水平。而在最高的自律道德阶段，为维护组织的纯洁性，“检举”作为非常态的道德行为，既代表着维护组织道德纯洁性的最高道德选择，也意味着它是一种极端状态下的道德境界，因为，这种道德选择往往会使行为者（检举者）面临严重的道德风险。正因此，一旦个人做出“检举”，作为一种制度保障，国家和政府应该有相应的保护措施，以保护个人的道德行为不受伤害。
8.3.1作为道德选择的“检举”
面对组织内部的腐败现象，行政人员不再是驯服的执行者，对某些行政官员的玩忽职守和滥用权力，他们也不是唯命是从的权力工具。在不道德的组织环境中，个人需要遵循的是“一种奇怪的忠诚的混合物，这种混合的忠诚以那种对事业的信徒式的忠诚（随信徒的变化而变化的）为后盾，同时也依赖于他人的独立自主”。这正是当今行政国家中行政个体面对的双重责任——对组织的忠诚与反抗，或者说，对上级长官的忠诚和对公众与公共利益的忠诚。从行政个体道德的立场出发，“当组织目标严重地偏离了法律的要求，而且公众利益也被私人利益所取代时，最后捍卫民主政府，反对其中的腐败和违法行为的，就是公务员个人的负责任行为，他们这样做是为了维护公众利益，也是公众对他们的要求”。在这种情形下，检举揭发不再是违背忠诚的行为，相反，是忠诚于宪法的要求，维护公共利益的道德责任。
