中国农民群体的角色多样性与收入的多渠道，甚至不稳定性都对农村养老保障问题形成了强有力的约束与挑战。农民角色的多样化不仅意味着其收入的渠道变得复杂，而且也意味着农民由于不同的角色还会在不同的区域（如不同的省份与城市）之间流动，甚至这种流动的时间与方向还是很不固定的。为了满足广大老年人更丰富多样化的养老需求，家庭养老保障、集体养老、个人养老以及社会救济养老等多样化的组织制度模式都应该受到鼓励和支持，这意味着中国农村养老保障制度建设必定是一个多层次和多样化的复杂结构。这是没有问题的，但从供给角度看，为农民提供社会基本养老保障却是政府不可推卸的责任。目前关于农村社会养老保险应当坚持什么样的发展模式并不十分清楚。是继续维持现行渐进式的各地方多样化的试验模式呢？还是吸取国外的经验，提供一个全国统一的国民（除了参与职工基本养老保险对象之外的所有群体）储蓄养老保障模式呢？如何建立一个能够覆盖上述所有不同身份角色的农民阶层的农村养老保障制度体系不仅是现实面临的迫切需要解决的难题，而且也是一个有待创新的重大理论与政策难题。目前，中国农民的群体至少可以分解为既有区别，又相互联系的四个部分，如纯留地的职业农民、城市流动人口以及被征地农民、乡镇企业农民职工等，而现行农村社会养老保障体系正是因地制宜地针对上述不同群体而设计和实施的，但这种渐进式试验性的发展模式正面临严重的挑战与困境。
对于农村流动劳动力参加社会养老保险主要有两种思路，一是与城镇职工使用同一的制度模式（如广州、北京、南京和南昌等中心城市），即农村流动劳动力与城镇职工一道，分别参与城镇养老保险制度、医疗保险制度与工伤保险制度等。只是在个人缴费率和缴费基数上有所区别。二是单独为农民工设立新的综合社会保险制度（上海、成都和大连等城市）。前者的缺陷在于农民工具有强烈的被剥夺性和农民流动人口参保账户的不可衔接性，而后者的缺陷是不仅制度设计缺乏开放性和灵活性，而且综合保险中的参保人员退休后只能一次性领取养老补贴，按照国际通行的标准，这种一次性养老补贴并不能算是真正意义上的养老保险。农民工的养老保险权益实际上并没有得到真正意义上的落实现行的两种模式已经考虑到了农村流动劳动力的流动性而对其转换工作或者回农村导致的保险关系的变更或终止都作了规定，但是“企事业单位消极对待”，“部分农民工宁愿多要工资也不愿意缴付养老保险费”，该制度将来可能出现保富不保贫（效益差的企业和收入低的农民工投保积极性低）、难以兑现承诺（流入异地工作和回乡的农民工可能由于路途遥远、保险费数额较小等原因而放弃）的局面，这是制度本身及其环境导致的。。而各种形式的被征地农民社会养老保险模式虽然已经在各地纷纷出台，但由于征地补偿标准偏低，一方面迫切需要被征地农民社会养老保障体系马上建立，另一方面养老资金的来源又阻碍了它的运作。所以，各地区自行试验的征地养老模式虽有一定的自身优势及其地区适用性，但是，地方政策的过分差异化与自主性不仅人为地造成了一些做法或操作的随意性强和不合理等问题，而且各地区封闭式运作征地农民养老保险基金的规模小，也缺乏社会化统筹与风险分散机制随着我国征地农民数量不断增多，征地补偿制度在实际操作中出现的许多特殊情况，例如养老保障基金来源不足，难以满足日益增长的资金需求；某一地区成功的保障模式难以在全国范围内适用；征用农村集体的土地是逐步完成的，而对待先后征地农民的补偿及保障方式还存在公正性等问题。。同样，我国部分发达地区进行了乡镇企业职工养老保险制度建设的实践，或者仍将乡镇企业职工养老保险作为农村社会养老保险的一个组成部分，或者建立独立的专门针对乡镇企业职工这一人群的养老保险制度；或者扩大城镇职工养老保险的覆盖面，直接将乡镇企业职工纳入城镇职工养老保险的体系之中作为我国农村人口中的重要组成部分，乡镇企业职工由于从事非农业生产活动，其收入和消费一般高于农村人口的平均水平，因而，其养老保险需求也高于传统农民。然而，现实中乡镇企业职工养老保险制度却长期缺失，这既有城乡二元结构的客观历史原因，更是政府政策的价值取向偏差和动力缺失的结果。。从现实的紧迫性、政策操作的可行性以及部分地区的制度实践出发，都要求为乡镇企业职工这一群体建立一个相对独立的社会养老保险制度。但是，在制度建设过程中，如何慎重处理好缴费基数和缴费比例的选择、个人账户提前一次性支取、统筹部分截留以及乡镇企业养老保险制度与农村社会养老保险制度接轨等重要问题却是十分困难的。
所以，我国农村社会养老保险制度目前正处于起步和探索阶段，各种正在试验中的经验模式不仅具有鲜明的地区特色，而且对不同角色或职业的农民群体也存在显著的差异。没有任何一种经验模式可以简单地在其他乃至全国加以推广。综观现行农村社会养老保险的制度经验，改革的方向大体上还是继续维持和创新目前各地主要由市县地方政府负责的多样化和渐进式发展的新型农村社会养老保险模式。但是，这一模式只能适宜于相对发达地区，却难以解决和应对欠发达地区尤其是职业农民的社会养老保险问题。因此，我们认为应当考虑如何调整和改变当前改革的政策方向，即限制或控制各地的制度差异，以在全国层面构建一个由中央和省级政府共同负责的统一的国民社会养老保险计划，面向城镇职工基本养老保险覆盖对象以外的所有非工资收入从业者，包括职业留地农民、流动人口、乡村企业职工等。
