一、我市农业生产面临的主要问题
建国40年特别是改革开放10年以来，我市各级政府坚决贯彻执行党和国家在农村的一系列方针、政策，不断深化农村改革，依靠广大干部群众，发扬自力更生、艰苦奋斗的精神，在改变农业生产基本条件，提高抗御自然灾害能力，强化农业基础方面作出了艰苦的努力。目前，全市拥有大、中、小型水库130多座，建成各种水利工程1.76万项。发展有效灌溉面积252万多亩，基本农田达到367万多亩。投入生产的各种农业机械20多万台（件），总动力达89万千瓦。化肥使用量逐年增加，1989年达到28.5万吨，比改革前的1978年翻了一番。农村服务体系在打破队为基础、三级所有的管理体制基础上迅速发展，逐步地建立健全并不断得以巩固，有力地推动了农业科技的普及和推广，农业适用技术被越来越多的农民群众所掌握和运用。随着农业生产基本条件的不断改善，农业资金、物资、科技投入的增加，农村商品经济有了新发展，菜、肉、蛋、奶、鱼、果、烟、辣、油等多种经营商品基地都有了刊于1990年《宝鸡市农业区划成果应用》，本文有删改。
一定的规模。粮食生产连续8年丰收，总产量由1978年的9.5亿公斤，提高到1989年的12.87亿公斤。在耕地减少、人口增加的情况下，人均占有粮食由330多公斤提高到400多公斤。1989年全市农业总产值比1978年增长67%，达到8.68亿元，农民人均纯收入增加了3倍，达到499.8元。这些情况充分表明，我市农业已达到一个新水平。但是与国民经济发展的总体要求还很不相适应。
我市农业生产特别是粮食生产再上一个新台阶，困难和问题还不少。主要是：
（一）农业基础脆弱仍然是制约我市农业生产发展的主要矛盾。
经过多年的努力，我市农业生产基本条件已经有了很大的改变，但农业基础设施差，抗御自然灾害能力低的问题，还尚未得到根本解决。一是水利设施老化失修。我市90%的水利工程是70年代兴建的，80年代由于水利投资减少，加之管护维修措施没有跟上，老化失修的问题十分严重。全市43座千亩以上的抽水站中有36座带病运行；14万眼机井，已有2000眼报废，只有50%的机井能够正常投入运行。二是平整土地速度慢，渠道配套差。全市293万亩灌溉设施面积，有效灌溉面积只有252万亩，有93万亩水利设施面积需要完善，40万亩需要变为有效面积。实灌面积最高年份只能达到210万亩，设施、有效、实灌面积差距较大，水利设施还不能发挥最大的效益。三是灌溉农业水平低。我市农民灌溉作业水平比较落后，特别是水库高抽灌区农民生产灌溉自觉性不高，抗旱灌溉只浇救命水，不浇增产水。如冯家山水库年均径流量4.85亿立方米，灌溉用水只有1.52亿立方米。由于水资源利用率很低，灌区亩产长期徘徊在350-380公斤之间，与省内高产灌区相比差距较大。四是农业机械化作业水平差。农村实行大包干后，土地分户经营。农机服务体系与生产形式很不适应，全市大中型链式拖拉机由1978年的656台减少到现在的553台，其中能正常运行的不足200台。致使机深耕标准下降，面积减少。农机户由于片面地追求经济效益，大量的农业机械投入到非农产业，农机农田作业只能达到40%左右，农业机械在农业生产中，效益不能得到充分的发挥。
（二）中低产田面积大，地力有所下降。
按照省上以乡镇为单位的中低产田普查标准，我市是一个中低产地区。粮食单产水平很低，平均亩产只有202公斤。全市185个乡镇，其中181个乡镇均为中低产地区。从粮食生产的总体情况看，我市在300公斤以下的中低产田面积有340万亩，占全市总耕地面积的60%，其中亩产在50-100公斤的低产田就达71万亩，占中低产田面积的21%。我市中低产田主要是旱坡地，水、肥、土流失比较严重，群众将此称为“三跑田”，这是影响我市农业再上新台阶的一个主要因素。近几年来，由于一些地方对农家肥重视不够，土壤有机质下降，全市平均为1.14%，最低仅有0.09%，科学施肥、配方施肥措施跟不上，氮、磷、钾比例失调。从土壤普查结果看，全市的农耕地是氮不足，磷极缺，钾有余。由于化肥施用方法不当，利用率不高，氮肥最高利用率只能达到30%。
（三）农业投入效益不高。
近几年，我市各级政府对增加农业投入都比较重视，在财力紧张的情况下，做了很大努力。1989年全市直接用于农业的总支出为5466.8万元，占财政总支出的13.7%。虽低于1980年25.4%的水平，但投入的资金绝对值增加了近1倍。另一方面，在投资结构上，我们重视了直接用于农业生产的支出，努力压缩非生产性开支。行政事业经费与农业生产支出的比重由1984年的6：4变为4：6.但由于我市农业基本建设任务大，投入水平低，现有的农业资金远不能满足生产发展的需要。在增加农业投入上，我们不但重视各级财政的投入，而且注重依靠农民增加对农业的投入。据抽样调查显示，农民1989年用于农业的投入总额达4亿多元，比上年增加4000多万元。但由于农业生产资料涨价，成本上升，致使部分农产品比较效益下降，农民投入积极性有所下降。据宝鸡县、麟游县1989年调查，农民人均农业投入相对减少15-18元。在有限的农业资金使用上，由于管理工作漏洞较多，制度还不健全；在资金投放上，还存在项目不准确，使用不集中，配套资金落不实，致使资金使用效益不明显。
（四）农业服务体系不健全。
农村实行生产责任制后，经过几年努力，农业科技服务组织得到了重新组合和发展。但目前农村分的因素多，统的因素比较少，绝大多数村未建立相应的合作经济组织。农民一家一户做不好或做不了的工作，如作物布局、机耕、机播、防虫、植保、储运、加工等，缺乏有效的统一组织和良好优质的全程服务。在多种经营基地建设上，存在着多乱散的问题，产供销脱节，社会化服务水平差，商品率低，一些主要农副产品产销波动很大，严重影响农民生产积极性，制约了商品生产更大发展。
（五）山区农业仍是个薄弱环节。
近年来，我市大抓山区建设，实行扶贫开发，兴建了一批多种经营基地。推行水平沟种植、玉米地膜种植等新技术，对山区进行了多方位的综合开发建设，创出了山区农业发展的新路子。但由于历史的和自然的诸多原因，山区粮食生产水平低，经济发展缓慢，部分群众生活困难的问题仍很突出。5个半山区县多年来粮食总产占全市23%左右，平均亩产没有超过150公斤，最低亩产仅108公斤，除陇县、凤县纯收入超过400元外，其他县只有320多元，低于全市平均水平。全市80%以上贫困户集中在山区，山区农业不发展，宝鸡农业难腾飞，山区不富，宝鸡也富不起来。加快山区农业的发展，使山区人民摆脱贫困走向富裕，是亟待解决的重要问题。
二、开发“432”地区，提高农业综合生产能力
为了促进我市农业再上新台阶，进一步发展农村经济，依据农业分异特点，市上提出在1990-1995年期间建设四个灌区（冯家山、石头河、横水河、段家峡）、三个地带（千山南麓旱腰带、秦岭北麓残原、千陇丘陵沟壑）、两个防护林体系（“三北”防护林体系、“长江中上游”防护林体系）的“432”农业综合开发工程。
这一战略决策的实施，对于改善我市农业生态环境，从根本上改变中低产面貌，促使川道灌区高产再高产，带动南北二山自给有余，推进农业全面发展有着重要的意义。
从全市农业生产条件和发展潜力分析，川道灌区水、土、光、热资源组合较佳，产量亦高，农业发展已具相当水平。但近期内实现高产再高产的难度较大。南北二山农业生产的优势条件有限，制约因素颇多，要改变低产面貌，还需要更长时期的努力。从我市农业生产实际出发，要使粮食生产再上一个新的台阶，主要增产潜力，在于四个灌区、三个地带的进一步治理和开发。从长远的总体战略看，加强两个防护林体系建设，构成南北绿色屏障，对保证全市乃至关中平原农业持续稳步发展均有长期的生态作用。
（一）四个灌区的开发潜力。
冯家山、石头河、横水河、段家峡等四个大中型水库灌区，涉及凤翔、岐山、扶风、宝鸡、眉县、陇县六个县，69个乡镇。这里灌溉水源保证率高，水库总容量4.2亿立方米，年可调节供水量6.5亿立方米，年均灌溉用水4.5亿立方米，灌区设施面积达197万亩，其中有效灌溉面积143万亩。但由于水利设施老化失修，渠系不配套，土地不平整，灌溉效益较差，年实灌面积只能达到110万亩左右。以冯家山水库灌区为例，灌区设施面积136万亩，有效灌溉面积101万亩，渠系配套齐全的仅有32万亩，尚需完善的60万亩，挂名水地25万亩。多年实灌面积只能达到78万亩，占有效灌溉面积的60.3%。抽水灌区设施面积65万亩，但由于工程配套差，作业水平低，灌溉费用高，实灌仅15万亩，只占23.08%。
群众只灌“救命水”，难灌增产水。粮食亩产长年徘徊在440公斤左右，与亩产超过500公斤的泾、洛、渭老灌区相比，有着很大的增产潜力。通过对冯家山、横水河、石头河、段家峡四个灌区的水利设施挖潜配套建设，土地平整，可新增有效面积53万亩，改善灌溉面积98.5万亩，将现在的平均亩产400公斤提高到500公斤，年粮食总产可净增1.97亿公斤。进一步挖掘四个灌区的增产潜力，在“432”农业综合开发工程中起着主导作用。
（二）三个地带的开发潜力。
千山南麓旱腰带、秦岭北麓残原、千陇丘陵沟壑等三个旱区地带，涉及宝鸡、凤翔、岐山、扶风、眉县、千阳、陇县、金台、渭滨9个县区的80个乡镇。这三个地带土地资源丰富，土层深厚，质地良好，人均占有耕地较多。加强地力建设，有着培育高产土壤的基本潜力。气候条件中，光照充足，雨热同季，温差较大，利于作物和果品养分积累，实现优质高产。主要限制因素，一是“三跑田”多，二是缺水易旱，三是肥力不足，四是耕作粗放，致使农业生产长期处于中低产水平。根据光热资源潜势的科学测算，小麦、玉米可达到的产量分别为300.5公斤/亩和619.5公斤/亩，但实际产量仅占44%和29%。只要坚持大搞“四田”建设，积极推广旱作配套技术，亩产即可提高100公斤左右。三个地带内，旱地面积达187.52万亩，其中可新修“四田”67.5万亩，能够增产粮食0.68亿公斤。三个地带土地广阔，不仅利于粮油生产，而且宜于种草兴牧，以牧促农，农牧结合，有着旱地农业综合开发的地域优势。
（三）两个体系的开发潜力。
“三北”和“长江中下游”防护林体系是国家确定重点绿化、水保建设工程。我市渭北防护林和秦岭南麓防护林分别属于这两个体系，所辖千阳、陇县、麟游、凤翔、宝鸡、岐山、扶风、凤县、太白9县的78个山区乡镇，森林覆盖率达33.7%，居关中五地市之首。但由于山区经济贫困，生产结构单一，森林资源保护培育不够，破坏严重，水土流失面积达6842.7平方公里。加强两个防护林体系建设，保护、恢复和扩大森林植被，发展林业生产的潜力很大。现有300多万亩森林需要抚育改造，280多万亩宜林荒山急需造林绿化，1268条5平方公里以上的小流域需要治理。通过对两个防护林体系的建设，控制和减少水土流失，减轻自然灾害，延长水库寿命，保障川原的农业稳产高产，有着长远的战略意义。
三、加强农业综合开发措施，确保目标任务顺利实现
建设“432”工程，是我市农业再上新台阶的重大战略决策。
要集中领导，集中技术，集中财物，充分发动广大干部群众，大干几年，全面搞好农业综合开发，增强我市农业发展后劲，夺取农业全面丰收，促进农村经济持续、稳定、协调发展，必须改变作风，切实抓好各项措施的落实。
（一）提高认识，增强信心。“432”工程建设是改善农业基本条件，实行农业综合开发的重要措施，各级政府和部门的领导要充分认识其战略地位和作用，要教育广大干部群众，正确地分析和估计农业生产形势，清醒地看到我市农业基本建设落后，粮食生产后劲不足，再上一个新台阶难度很大的实际。当前，一些干部群众对粮食连年丰收有盲目乐观的思想情绪，对夺取粮食再高产信心不足，决心不大；过高地估计农业基础设施的支撑力，缺乏大规模发动群众，开展农业基本建设，从根本上改变农业基本条件的精神准备；对人口增长、耕地锐减、人均占有粮食增长缓慢的形势认识不足，缺乏搞好农业的紧迫感；组织干部群众开展“432”农业综合开发工程，面对农村分户经营、劳力难组织、资金难筹措等有畏难情绪。要把干部群众的思想统一到党的十三届五中全会关于集中力量办好农业的精神上来，必须认真做好思想发动工作。动员广大群众，共同实施“432”农业综合开发工程，是贯彻五中全会精神，加强农业基础建设，把我市农业推向综合开发新阶段的重要抉择。
各级政府要认真地分析研究农业生产形势，教育广大干部群众不但要客观地认识所面临的困难和问题，而且要充分认识农业发展的有利条件和积极因素，坚定信心，克服畏难情绪，把建设“432”农业综合开发工程切实变为广大干部群众的自觉行动。
（二）正确处理六大关系。在农业综合开发工程的具体实施工作中，要综合平衡，正确处理六个方面的关系。一是当前与长远的关系。农业综合开发应着重长远利益，要统一规划，统一标准，统一建设，但要完成这样大的工程就难免要影响一些当前的利益。如统一平整土地，兴修“四田”，一些村和户就可能要影响一料庄稼。但从长远来看，坡地变平地，旱地变水地，中低产田变高产田，虽然影响了当年收成，但为更大的农业丰收奠定了基础。在具体工作上，就一个乡或县来讲，要把当前工程建设影响的面积，通过调整作物布局、间套，提高复种指数等办法；尽量减少损失或不受损失，对已开工程要集中力量，突击会战，缩短工期，不能影响第二料作物。二是统一治理和分户治理的关系。在分户经营的生产体制下，搞好统一治理，难度较大，但有利于会战规模和效益。如果我们不发动群众搞规模会战，零敲碎打就难以走出修修补补的低水平。因此，既要抓好相对规模的会战，又要注意在总体规划下，搞好分户逐年治理。但要严格把关，统一验收，确保质量。三是综合开发与单项开发关系。单项开发是综合开发的组成部分，要实现农、林、牧、副、渔全面发展，必须因地制宜，从实际出发，在尊重科学和经济规律的基础上，突出重点，搞好单项开发，以单项促综合，以重点带全面，靠单项启动，全面带动农业综合开发建设。
因此，在项目实施中，要按照山、水、田、林、路五个方面综合规划分步实施，实现综合开发。以改土治水为突破口，农、林、牧、多种经营措施一齐上，发挥整体功能。四是全局与局部的关系。
“432”工程建设涉及范围大，工程项目多，而且采取市上统一规划、分县实施的办法。因此必须要有全局观念，始终坚持服从“432”总体要求，只有这样才能把握全局。五是正确处理速度与质量的关系。速度与质量是辨证的统一，没有数量就没有规模，没有规模就没有效益，没有效益就没有质量，没有质量就没有速度。
为了确保质量，在好中求快，工程实施中要做到五不搞：即不搞盲目上马的无规划工程；不搞能看不能实用的工程；不搞没有长远打算的临时工程；不搞无配套成龙的低效工程；不搞劳民伤财的无效工程。六是建设与管护的关系。建设与管护要相结合同步走，过去我们在农业基本建设工程上，注意建设多，轻视管护措施的落实，往往是工程建成后无人管理，人为破坏严重，这是一个沉痛的教训，我们今后必须加强这方面的工作。在这次挖潜配套工程建设中，必须坚持兴修与管护结合，同步进行。做到工程竣工，管护上马，保证设施良好运转。真正使修、管、用三结合，以发挥水利设施增产作用。
（三）依靠政策，集资投劳。为了保证“432”工程的顺利进行，按照国家、集体、农户利益“三兼顾”的原则，坚持自力更生，国家支援为辅的政策，鼓励群众增加投入，提倡以工补农，以工建农、国家适量补助的办法。在资金投入上要坚持民办公助，国家补一点，集体筹一点，群众投一些的原则。多层次多渠道筹措资金，组织劳力进行综合开发。一是市县新增财力中用于农业部分的资金，要保证50%用在农田水利基本建设上。二是乡村集体合作经济组织，要从以工建农、以工补农资金中提取10%～15%用于“432”工程建设。三是农林特产税中拿出55%作为农田基建基金。
四是从事非农产业的个体户，在参加农田基本建设的同时，每年缴一定数量的资金，作为农田基建基金。有车辆的农户，机动车辆、畜力车辆每年出一些工，用于农田基本建设，不出工者要以资顶工。五是市上规定的每劳年出20-25个农建工的任务必须保证完成。劳动积累工要实行定额管理，做到县有细则，户有手册，县乡村设立台账，按天记工，按月记账，定期公布，年底清理兑现。没有完成规定天数的要以资顶工。六是机关、企事业单位干部、职工和驻地部队，要参加农田基本建设劳动。原则是就近投工、出钱、出机械，划片包干，完成任务。七是乡村经济力量薄弱的地方，可按受益面积，动员农民集资。八是国家投入到“432”工程区域内的资金，实行集中计划管理，统一调配使用，优先支持干劲大、速度快、质量好、效益高的地方，并要切实管好用好资金，专款专用，严禁挪做他用。九是各类农业商品基地建设资金，要在“龙头不变，渠道不乱”的前提下，向开发区内集中倾斜，提高农业综合开发整体效益。
（四）依靠科技，提高效益。“432”工程必须依靠科技，实行农业综合开发。农、林、水、牧、机、土、肥等各项技术措施一齐上，走投资少、见效快、综合发展的路子。一是市县组织百人技术规划团，对所有工程项目进行精心设计，做好规划，明确重点。各县区和有关部门，要从实际出发重新调整农业发展战略。二是统筹兼顾，科学安排。要根据农村特点和项目要求，科学分类。春季抓好植树造林，平原绿化，水土保持，渠道整修配套；夏季开展大规模农田基建，抓好平田修地，深翻改土，加速土壤熟化；秋冬全面开展水利工程维修、新修，造林整地等工作。要充分发挥各级组织的作用，确保各项任务的完成和落实。三是切实安排农作物布局，在保证工程实施和农业丰收的前提下，要及早动手，安排作物布局，以弥补由于播种面积减少可能带来的歉产。当年新修和恢复的基本农田，要采取增加肥料投入、选种适生作物等增产措施，力争当年修地，来年增产。四是积极推广农业适用技术。随着生产条件的改善要加强对农民的科技培训，及时推广规范栽培技术，优良品种组合技术，配方施肥技术，旱作农业技术，节水灌溉技术，保护地栽培技术，病虫害综合防治技术，机械化耕作技术等关键性的增产技术措施。
（五）加强领导，搞好开发。“432”建设是一项系统的农业综合开发工程，涉及范围广，部门多，任务十分艰巨。要把工程目标、任务、措施真正落到实处。各级政府的主要负责同志必须统一认识，统一思想，统一意志，下定决心，坚持不懈地抓好“432”
工程。一是市、县、乡各级都要成立相应的领导机构，组织专门的工作班子，加强工程指导和管理，将“432”工程建设纳入农村工作中心，统一安排部署，组织广大干群进入工程的主战场。主要领导必须亲自负责所辖区域内开发工作规划的制定和实施，并在工程难度较大的重点地域建立自己的示范点，带头苦干、实干，带头蹲点驻村，参加劳动，并定期公布深入第一线工作的天数和解决问题的情况。二是把综合开发当做长期任务列入计划，坚持不懈地搞下去。要把工作目标列为各级政府的目标责任制，当做考核各级政府和政府负责人政绩的重要依据之一。市和县、县和乡政府每年都要签订任务合同和技术合同。市县分别抓好冯家山灌区11个万亩以上的方田建设，在方田建设中，抓44个标准较高的村作为示范点，以促进修渠、平地、效益三同步。对领导不力，贻误工作的要给予必要的处分。三是水利、农业、林业、多经、计划、财政、金融、物资、商业、供销、电力等部门，要协同作战。提倡现场办公，搞好各项服务工作。市县要抽出一批技术干部人员到工程第一线，蹲点住村，分片包干开展技术承包、工作承包、专项承包和综合承包。领导干部要做好抓上劳、抓质量、抓薄弱环节的工作，帮助基层解决问题。四是按照冬春抓配套、夏季搞农建的方法，集中力量打歼灭战。冬春要上30%的劳力。坚持群众运动与专业队伍相结合，修渠、修路、修机具，适时造林，搞好方田林网建设。夏季集中50%以上的劳力，短促突击，平地修地。五是充分发挥各级各类科技人员的作用，开展创优质设计，建第一流工程的活动。认真执行各类工程的实施规范，抓好技术指导。要加强技术培训，提高农民技术员的素质；力争每村至少有一个3-5人以上的能承担测量放线、科学种田、防治病虫害、造林绿化的技术小组。形成上下贯通的服务网络，以适应工程建设的需要。六是市县乡各级要坚持定期检查评比，认真开展各种“夺杯赛”“丰收竞赛”活动，以及行之有效的各种劳动竞赛活动，奖励先进，鞭策后进。市上每年春夏集中组织两次检查，平时抽查，年终验收评比。对在“432”工程建设中作出优异成绩的要及时通报表扬，推广先进经验，掀起一个比贡献、比工程质量、比参赛人数、比效益的社会主义劳动竞赛，使“432”工程建设扎扎实实富有成效。
