第一节 建置与机构变迁
一、建置沿革
如前所述，国民政府建立后，实行省、县两级制，在省县之间设立省派出机构——行政督察区。抗战时期，国民政府在全国继续推行行政督察区制，并扩大其权力。1941年10月，行政院公布了《战时各省行政督察专员公署及区保安司令部合并组织办法》，规定：“行政督察专员兼保安司令公署设专员兼司令一人，承省政府主席兼全省保安司令之命，督察、指导辖区行政，暨指挥团、队绥靖地方事宜。”1937年1月底，湖南省政府委员会通过了“全省划为9个行政督察区”的方案，到12月，湖南在全省普遍设立了行政督察区制，全省共划分为9个行政督察区。第一区辖浏阳、平江、临湘、岳阳、醴陵、湘阴、长沙、湘潭、宁乡、益阳10县，专员驻浏阳；第二区辖常德、华容、安乡、南县、沅江、汉寿、澧县、临澧、石门、慈利、桃源11县，专员驻常德；第三区辖沅陵、大庸、桑植、溆浦、永顺、泸溪、辰溪7县，专员驻沅陵；第四区辖乾城、龙山、保靖、古丈、永绥、凤凰、麻阳7县，专员驻乾城；第五区辖衡阳、常宁、衡山、耒阳、攸县、茶陵、安仁、酃县8县，专员驻衡阳；第六区辖邵阳、湘乡、安化、新化、武冈、新宁、城步7县，专员驻邵阳；第七区辖黔阳、绥宁、会同、芷江、靖县、通道、晃县7县，专员驻黔阳；第八区辖郴县、桂东、汝城、永兴、资兴、宜章、桂阳、嘉禾、临武、蓝山10县，专员驻郴县；第九区辖零陵、祁阳、新田、宁远、江华、道县、东安、永明8县，专员驻零陵。1938年4月1日，湖南省又废除了湘西绥靖处，设立沅陵行署，辖上述第三、第四、第七3个行政督察区，共21个县。
1940年4—5月，省政府重新调整行政区划，将原来第三行政督察区改为第八行政督察区，原第四行政督察区改为第九行政督察区，将原第四行政督察区之龙山县划属第八行政督察区。同时，国民政府行政院批准湖南省政府上报的将第一区之益阳、宁乡，第二区之沅江、汉寿，第六区之安化、湘乡划出新设益阳行政督察区（第五行政督察区）的报告。此后，随着湖南经济和文化的发展，又增置了少数市、县。1942年1月1日，衡阳市成立，为省辖市；1943年1月1日，从辰溪、芷江、黔阳三县划出17个乡，成立怀化县。至1945年，湖南省的行政区划如下：省辖市（均不辖县）为长沙市、衡阳市；行政督察区共10个。第一区辖浏阳、长沙、湘潭、平江、临湘、岳阳、醴陵、湘阴8县；第二区辖衡阳、衡山、耒阳、攸县、茶陵、常宁、安仁、酃县8县；第三区辖郴县、桂阳、永兴、宜章、资兴、临武、汝城、桂东、蓝山、嘉禾10县；第四区辖常德、澧县、桃源、石门、华容、南县、慈利、安乡、临澧9县；第五区辖益阳、湘乡、安化、汉寿、宁乡、沅江6县；第六区辖邵阳、新化、武冈、新宁、城步5县；第七区辖零陵、祁阳、宁远、道县、东安、永明、江华、新田8县；第八区管辖永顺、龙山、大庸、保靖、桑植、古丈6县；第九区辖沅陵、溆浦、辰溪、凤凰、乾城、永绥、泸溪、麻阳8县；第十区辖会同、芷江、绥宁、黔阳、晃县、靖县、通道、怀化8县。
战时湖南实行行政督察区制，作为联系省县两级政府之间的桥梁，有利于中央及省政府政令的通行，加强了对县级政府机构的督促和监督，对维护地方治安起了一定的作用。但其消极作用也比较明显，表现在：第一，在事实上改变了国民政府所规定的省、县两级制；第二，行政督察专员兼职太多，尤其是掌管地方军权，易在一个地方形成独裁。
二、地方各级行政机构
（一）省政府
1927年6月，国民党中央政治会议第109次会议通过《省政府组织法》。规定：“省置省政府，在中国国民党中央执行委员会指导之下，奉国民政府命令，综理全省政务。”“省政府下分设民政、财政、建设、军事、司法各厅，于必要时得增设教育、农工、实业、土地等厅，分管省行政事务。厅设厅长一人，由国民政府任命省政府委员兼任之。”1928年4月27日，国民政府又公布了《修正省政府组织法》，规定：省政府不得抵触中央法令，“省政府由国民政府任命委员九至十三人，组成省政府委员会，行使其职权”。省政府下设秘书处、民政厅、财政厅、建设厅、教育厅（除试行大学区制之省区外）。在必要时，再增设农矿厅、工商厅，同时规定了各自的职责范围。1930年2月和1931年3月又经两次修改，基本上确定下来。省政府与五院之间的关系为：（1）行政院为省政府的直接上级机关，省府关于全省荐任以上人员之任免，施政方针之决定，总概算及预算分配之核定，都由行政院直接管辖。行政院所属各部会主管的事务，直接指挥省政府所属的各厅、局去执行。省政府有违法或不当处分的，人们可向主管部会提起诉愿；不服主管部会之决定者，得向主管院提起再诉愿；若再不服，可向行政法院提起行政诉讼，予以判决。（2）省政府不能直接立法，必须经呈行政院向立法院提出法律案，或请立法院解释法律法令。省政府的单行法规若与中央法规相抵触，立法院可提请行政院予以撤销。（3）省政府对于司法行政有协助的义务，但不得干涉司法案件；同时，司法院所属的行政法院对于行政诉讼，可以判决撤销省政府的违法处分。（4）经国民政府考试院考试及格人员，省政府得依法留用；省政府所属人员的奖惩与升迁，应以考试院铨叙部考绩结果为依据来决定。（5）省政府及所属各机关，要接受国民政府监察院的监察；省政府所属机关的预算、计算、营缮工程、财产买卖，要接受监察院审计部的审计和稽查；监察院对于省政府所属职员的违法和失职行为，应依法弹劾与惩戒。这说明，省政府是一个五权分离的地方政府。
1927年11月5日，国民政府委员会第13次常务会议决定设立“湘鄂临时政务委员会”，作为中央特派处置湘鄂两省政务最高临时机关，以程潜为主席。1928年5月18日，裁撤这一机构，5月28日，国民政府任命鲁涤平等11人为湖南省政府委员，以鲁涤平为主席，李隆建为财政厅长，陈嘉任为民政厅长，张定为教育厅长，刘召圃为建设厅长。1929年4月，国民政府决定改组湖南省政府，何键出任省主席，曹伯闻任民政厅长，贺耀祖任建设厅长，黄土衡任教育厅长，张开琏任财政厅长，易书竹为秘书长。1937年11月20日，国民政府再次改组湖南省政府，何键调任国民政府内政部部长，委派张治中为湖南省主席，胡次威任民政厅长，尹任先任财政厅长，朱经农为教育厅长，余籍传为建设厅长，陶履谦任秘书长，另以陈渠珍等3人为省府委员。张治中出任省政府主席刚一年，又因长沙大火受到革职留任处分。1939年1月17日，国民政府又一次改组湖南省政府，任命薛岳等9人为省政府委员，以薛岳为主席，陶履谦为民政厅长，杨锦仲为财政厅长，朱经农为教育厅长，余籍传为建设厅长。至1945年6月26日，国民政府任命吴奇伟为省政府主席。这样，战时的湖南省政府经过了多次改组。
抗战时期，为了适应战争的需要，省政府的机构发生了一些变化。表现在：第一，在1944年4月28日，国民政府再次修正公布了《省政府组织法》，规定省府设委员7～11人，设6厅，即民政厅、财政厅、教育厅、建设厅、秘书处、会计处等6个部门，从此成为定制。各部门所掌职责权限扩大。民政厅掌管关于县市政府行政人员之提请任免事项，关于户籍、土地、警察与保卫、卫生、合作赈济、礼俗宗教、禁烟禁毒、选举、地方自治、协助兵役和其他民政事项。财政厅主管田赋管理、公债金融、公库收支、粮食行政、公产管理、自治财政之监督及改进事项、国税稽征之协助事项及其他财政事项。教育厅管理全省学校教育、社会教育、教育及学术团体的事业监督事项、图书馆、博物馆、公共体育场筹划和其他教育行政事项。建设厅掌管建设工程事项，农林、蚕桑、渔牧、矿业、农田水利及垦殖、农业经济改良、工商业的保护监督及奖励、度量衡的检查与推进、农会、工会、商会、渔会及其他农业、工业、商业、渔业、矿业团体的事业监督，不属土地行政之测量事项以及其他建设行政事项。秘书处管理一切机要及会议事项、文书收发、编制分配及保管、关于人事管理、典守印信、规章审核，各机关行政计划及工作报告之审查及其他不属各厅处事项的相关事务。会计处掌全省岁计、全省会计、统计等事项。此外，因战时需要，根据国民政府的旨意，湖南省还设立了一些机构，如保留了警备处、卫生处。1941年8月成立了图书杂志审查处，1942年成立了社会处，主管人民组训、社会运动、社会救济、社会福利。同年5月，行政院成立了“国家总动员会议”，湖南省亦成立了“动员会议”，同时还成立了合作事业管理处、驿运管理处等机构。这些机构分享了省政府各厅处的某些职权。从这些机构设置来看，省政府的机构设置并非复杂，没有重叠现象，职责也比较分明，而管理的事项较抗战前十年要多，这说明国民政府和湖南省政府为了把湖南建设成为抗战的后方基地，在政治机构上作了一些改革，基本上符合战时紧急形势的需要。第二，省政府主席的权限大大提高。战时湖南省主席的职权除了《省政府组织法》规定的权力外，还因战时需要，行政院不断授予省政府主席法定权限以外的各种权力，如编制预算、拟定重要法规、重要议案之决定、高级人员的任免考核等均由省主席决定。相反，抗战之前，省政府委员会的职权较大，往往可以限制主席的独断，而这时省政府委员会的法令职权大为削弱。战时湖南省主席前后有4人，薛岳在任时间最长，前后达6年多时间，他是以战区司令长官的身份来兼任省主席的，其权力之大，就可想而知了。
（二）直辖市政府
在抗战爆发前，湖南仅有一个省辖市——长沙市。它成立于1933年10月1日，人口为395，000人，面积为274．5平方里。
长沙市在成立时，设有2室4科，即秘书室、参事室。第一科掌理社会事项，下设稽查室、政警室；第二科掌工程事宜，下设养路队；第三科掌管教育事项，下设督学室；第四科掌理财政。此处还有市政会议、财政委员会、市教育经费保管委员会等行政辅助机构，或作为民意机构，或为监督机关。抗战爆发后，为适应战时体制，1938年6月省政府通过《修正长沙市政府组织规则》，市政府的机构设置发生了变迁。开始为一处一室五科，即秘书处，将原参事室的工作划归秘书处；技术室掌管工程设计、市区规划。五科分别为：第一科掌管户口调查、社会救济、农、工、商、合作事业、卫生、消防、公益行政；第二科职掌全市市政及公共建筑；第三科掌管全市教育；第四科掌财政；第五兵役科掌兵源之征募与调查、宣传等。至1944年长沙沦陷前夕，市政府设有5科4室，即民政、财政、建设、教育、军事5科，秘书、参事、会计、合作指导4室。从长沙市机构变迁来看，可以看出我省第一个省辖市在管理方面向现代化迈进了一步，已有市区规划、卫生、消防、公益行政等现代城市所需机构。市政府下设区、坊、保、甲4级，全市分东、南、西、北4区，共16坊、58保。区设区公所，设区长1人，另有区董及自治员1～2人；每区分4坊，各坊设坊公所及坊长1人，每坊分2～4保，各保设保办公室及保长1人。每40～60户为1甲，设甲长办公室及甲长1人。坊长、保长、甲长实行民选后报上级备案后加以委任。
抗战爆发后，衡阳是大后方的工商业中心和交通枢纽，商贾云集，人口急增。湖南省政府决定设立衡阳市。1942年1月1日，经国民政府批准，衡阳市政府正式成立。市政府下相继设立的科室有：秘书室、民政科、社会科、财政科、教育科、军事科、地政科、粮政科、建设科、工务局、警察局、会计室、统计室、卫生院等机构。1944年8月，衡阳沦陷，衡阳市政府迁往东安，不久再迁城步，途中遭土匪袭击，机构及人员失散。
（三）县政府
1928年9月15日，国民政府公布《县组织法》，规定：“县设县政府，于省政府指挥监督之下，处理全县行政，监督地方自治事务。”“各县县政府按区域大小、事务繁简分为三等，由民政厅编定，呈省政府会同内政部核准推行之。”“一等县政府设置四科，二等三科，三等二科，各科置科长1人，科员若干人。”依该法规，县政府所设机构为：公安局，掌警卫、消防、防疫、卫生、森林、保护等事项；财政局，掌征税、募债、管理公产及其他地方财政事项；建设局，掌土地、森林、水利、道路、桥梁工程及其他公共事业之事项；教育局，掌学校、图书馆、博物馆等文化事业。另外在必要时，经省政府同意，可设卫生局和土地局，管理全县卫生和土地事项。1929年6月5日，国民政府又公布了修正《县组织法》，要求湖南等12省在1930年8月31日之前依法完成县组织。
根据国民政府的《县组织法》和1929年12月23日公布的《各省厘定县等办法》规定，湖南省按各县面积、人口、财赋三项的多少，将全省75个县重新厘定等级，具体如下：
一等县（23个）：它们是长沙、湘潭、湘阴、浏阳、醴陵、湘乡、益阳、宁乡、安化、邵阳、新化、武冈、岳阳、平江、澧县、常德、桃源、衡阳、衡山、耒阳、零陵、祁阳、沅陵。
二等县（共21个）：它们是：攸县、茶陵、临湘、华容、临澧、汉寿、沅江、慈利、石门、常宁、东安、道县、宁远、郴县、永兴、桂阳、溆浦、芷江、黔阳、绥宁、永顺。
三等县（共31个）它们是：新宁、城步、南县、安乡、大庸、安仁、酃县、永明、江华、新田、宜章、资兴、桂东、汝城、临武、蓝山、嘉禾、泸溪、辰溪、麻阳、靖县、会同、通道、保靖、龙山、桑植、古丈、乾城、凤凰、永绥、晃县。
湖南省政府在厘定各县等级后，依据《县组织法》，改组县政府，分设2～4局或科，革除以前的差役，设置丁公。同时提高县长的职权。1937年6月，行政院公布《县政府裁局改科暂行规程》，县政府之裁局改科向全国推行。《县组织法》也历经数次修改后定格，湖南省政府令各县裁局改科。
