精神理智素质的有关方面需适应逆境中政策制定的特殊性，如超变化、形势十分复杂与不明确、渐进主义无效、许多失败与失望不可避免以及其他特殊情况。尤其是逆境的特征要求有一种适于政策制定的知识和行为哲学，以作为必要的精神理智素质的基础，这一点下一章将予以论述。
在政策制定过程系统的适当部门，需要保证“冷静的”
推理，这与大部分政治中存在的“热切”认知与“激烈”辩论相反，因而引起了特殊的问题。与此相关，需要保证政府中枢决策系统的有些部分不受公众压力与公众控制的影响，这种需要也提出了难题，尤其是在民主国家。议会经常制定重大政策，它的独立充分说明了在民主国家有可能存在一些独立的领域，中央银行有时候的某些独立运作也可以说明这一点。为了应付困境，民主国家还有其他一些领域需要减少说明义务，尽管这种需要在某些著作中已被认识到，但仍受到普遍忽视，而且它确实引起了严重的问题，从而直接导向了下一个论题一权力集中。
权力集中为了满足政策制定所必需的决定性条件，需要一个权力高度集中以及政治意志强化的坚实权力政治基础，特别是实际情形具有分裂性政治的特点时更是如此。但是，这样的权力集中容易失去控制，这除了会导致毁灭性的政策制定外，还会给价值观和整个社会造成灾难性后果。同时，权力集中（以及政治意志强化）如果不伴以政策制定质量中其他方面的重大提高，它会导致更加坚决地执行根据错误的政策范式制定的错误政策，从而往往造成弊大于利。例如，对付主要的政策困境需要“强有力的政府”，但这会给统治和政策制定造成一个根本的窘境：如果没有高度的权力集中，逆境就得不到有效的处理，但是，“强有力的政府”可能容易使政策困境恶化，而且更为严重的是，它易于堕落为罪恶腐败的统治。
在有些方面，这个问题与一场古典争论相关：格列高利教皇主张这样的权力集中有利，而雅各布·布克哈特等人则断定这样的权力有害，最近的一些历史著述也含有这种意思；那么，这样的权力到底是有利还是有害？一种更好的表述形式是：各种程度和形式的权力在什么条件下有产生确定价值观所认为的坏结果的各种可能性？
强大的政策工具会使权力集中导致情况恶化或好转的潜力越来越大，而当前和预期的政策困境都需要权力更加集中，并且绝没有降低这种权力集中导致情况恶化的可能性。这样，就产生了一个重大的两难困境，政治哲学和政治学自诞生之日起便已开始考虑这一困境。争论仍在继续，不同的作者各持己见、针锋相对。此处的分析对这种争论作出的有限、但可能重大的贡献便是提出了下述必要条件，即要在即将出现的条件下改进政策制定，权力的高度集中（尽管也要受到一定的牵制）和政治意志的强化是必需的。
这种权力集中和政治意志强化未必就增加了“政治的贫困”，后者容易变成一种破坏性的力量。
具体条件不同，传统不同，所需要的权力集中程度也不同。例如，在一些第三世界国家，军事政权可能为必要的稳定和政策制定质量提供了唯一的机会；先进的西方民主国家通过对政府机构实行规模相对较小、风险程度较低的调整，也可能实现必要的权力集中。随着总统和首相的重要性越来越大，这种情形已经部分地发生了。
重复一下这个重要而不受欢迎的观点：无论在许多方面是多么危险和不愉快，本书所提出的分析导致这样的结论，即应付目前和即将出现的逆境需要权力集中以及政治意志强化，这是有效地制定政策的必要基础。当然，权力集中和政治意志强化必须通过选举、承担说明义务等机制和措施来加以牵制，其目的既是为了维持基本的价值观，也是为了防止篡改政策制定的宗旨。大量的制衡力也是绝对必要的，并需要进一步的加强，以减少权力集中可能带来的危险；但是，在许多国家，显然需要权力更加集中（以及政治意志更加强化）。正如已经指出的那样，高质量政策制定要求的这个方面是逆境中政策制定的需要直接造成的。对于后者，第五章中所考察过的一些政策原则已作了说明，如伴有建设性破坏的社会改造原则以及临界质量原则。在更为广泛的分析层次上，第四章所考察的政策制定自主的实现也有赖于中央政策制定过程系统中的权力集中。对于权力集中的需要同样也产生于本章所考察的其他必要条件。
例如：
1.要获得广阔的视野，克服部门化的狭隘观点，需要集中的超部门权力。
2.政策事业家的发展以及对新备选方案的支持在很大程度上依赖于不被目前既得利益所俘获的中央权力核心。
3.不是根据一个权力平衡的动力系统内的各种分散的、部门化观点的总和，而是以全面考虑为基础进行的议程安排，也有赖于中央的权力集中（和政治意志）。
4.通过官僚政治而改变执行机构的捷径有赖于集中的权力（和强有力的政治意志）。
如此等等。在后面将要讨论的改进政策制定的可能性中，有许多也依赖于强大权力中心的支持。例如，要采纳一个相对简单的建议，建立致力于研究高层决策问题的专业政策分析机构并有效地发挥其作用，就主要取决于是否存在愿意支持此类机构的强大权力中心。
全球性政策困境需要制定达到临界质量的大规模综合政策，这就造成了一种紧急而特殊的情况，这在前面已提到过。核扩散、广泛和地区性的战争、世界能源与生态问题、潜在的食物短缺等等，这些都是在目前分裂乃至无政府主义的全球体系内难以应付的逆境。是相对较小的变化就足以实现充分的合作并发展为全球性政策制定所需的集中的权力政治基础，还是为了适应可怕的困境必须彻底改变全球的权力结构？对于这个问题，现在还众说纷纭。但是，无论怎样，世界舞台需要权力集中，以便能够在逆境中进行必需的政策制定。
未来蓝图、价值观和目标撇开价值论问题，在职责伦理范围内采取一种追求价值中立探讨的态度，作者认为，未来蓝图、价值观和目标这一方面尽管造成了各种困难，但它是充分论述逆境中政策制定所必不可少的。
未来蓝图、价值观和目标是逆境中高质量的政策制定的一个根本必要条件，涉及这三者的主要问题包括：
1.如果不改变目前作为许多实际政策制定基础的主要价值观，就不可能有效地应付有些逆境。例如，现在还远未被理解的民族主义价值观如果不改变，就难以极大地减少核屠杀的威胁。如果高度工业化国家中的移情价值观不改变，那么，穷国与富国之间日益加深的鸿沟就难以缩小；如果消费和其他价值观不发生变化，则潜在的生态紧张就不能得到调节。可能需要“收紧对经济自我发展的限制”；需要消除“恶劣的个人主义”或至少遏制其发展，并使之改变方向；也可能需要向一种新的社会伦理发展。诸如此类的任务将社会改造与政策制定指导价值观变化的能力结合起来，向政策制定质量提出了极其严峻的挑战，这决不仅仅是因为存在滥用这类能力的危险。这些危险又将我们导向了政府中枢决策系统本身的道德价值观问题。对此，本书即将进行探讨。
2.也许需要改变社会的更深层直至大众心理的特征。
这可能是政策制定所无力做到的。或许幸亏如此，否则滥用政策制定能力会造成可怕的恶果。但是，就所采取的导致情况好转的良性措施而言，集体共同的未来蓝图也许是目前知识状态下唯一可以获得的实际方法。
3.在许多方面，具有共同的、现实可行的未来蓝图是有效的政策制定的一个主要条件。例如，它可以加强政策制定者的信仰；争取人们的支持，动员他们参与；还能在一个多元体制中实现意志集中的政策制定。共有的未来蓝图的“能量化”效应能激发和鼓励创新作用（这种创新只能在未来蓝图的范围内，这种范围也可以遮住人们的视野），还可以对各种决策的综合作用提供帮助等等。这就使得未来蓝图在为政策制定指明方向的同时，也成为政策制定的一种有效工具。因此，现实可行的未来蓝图规划是适于进行社会改造或人们渴望实行社会改造时的一个必要的政策制定条件。
4.价值观和未来蓝图对于激发中央政策制定过程系统中的主要行动者起着十分重要的作用。因为，如果没有这些价值观和未来蓝图，政策制定就会被所谓的欲念（指那种类似本能的欲望）所支配。这就接近于某些超现实的政治学模型。这些模型认为，行动者都是依据经济学的原则行事，以最大限度地满足其自我中心的权力倾向和物质欲望为目的。形象地说，未来蓝图和价值观就是政府中枢决策系统的“超我”，但必须小心注意以下几个方面：（1）要从精神分析学的角度正确理解这个概念；（2）只能在比喻的意义上将它运用于政策制定，而且还要相当谨慎；（3）要牢记那种创造某种意识形态来为自我利益辩护的倾向。下一步是探讨一种有关“政治意志”的理论，不仅要特别注意政治意志的“决定性”方面，更要注意到如同阿克雷希娅的问题，即由于目前的压力和欲念使许多政策制定背离了主要政策制定者及政策制定文化所信奉的价值观和原定目标。这就提出了超出本书范围的问题。但是，价值观和未来蓝图在中央政策制定过程的“心理学”方面所具有的重要性值得注意，这与第四章探究政策制定自主时的某些论述部分相关。
5.政府需要的不是“不切实际的”未来蓝图，而是“现实可行的”未来蓝图，以避免自我破灭的决策后果。导致这种自我破灭的决策原因很多，如僵化的教条以及由多种形式的过高期望导致的具有破坏作用的消极挫折等。这种政策受以下因素的支配：革命团体的特殊需要以及前述的革命形势下政策制定存在的特殊问题，意识形态在政治与政策制定中的作用，乌托邦式的社会功能与政治功能等。所有这些因素都十分重要，它们对政治所具有的意义已超出了本书所论及的范围。
6.最为困难的是，“政策决策系统的良心”的内容需要重新考虑。特别是为了适应逆境的需要，也许要有一个“追求政策制定有效性”的新阶段（作为一种历史的类似物可以与追求国家效率相比较），这又重新提出了在政策制定产出价值与形式价值层次上追求民主与效率的问题。为了满足逆境中政策制定的根本需要，非常有必要给予产出价值以更大的优先权。对此，第五章已作了考察，第七章还将进一步详述。
7.当把中央政策制定对未来蓝图、价值观和目标的操纵强调为逆境中高质量政策制定所绝对必需的条件时，政府中枢决策系统的道德问题就以一种更为严重的形式赤裸裸地出现在我们面前。下一章我们将探究一种服务予政策制定的哲学特征，那时我们可以从在价值问题方面持一种相对狭隘的态度出发考察这一难题。目前，这个问题的重要性已得到肯定。同时，人们已宣布承认了政策科学作为给我们提供令人满意、可广泛接受的答案的基础。它本身存在的各种限制后面将重新再作考察。
毫不奇怪，整个这一论题充满了严重的危险和棘手的问题，例如：
1.价值的改变、未来蓝图的设计与传播是自发的过程，尽管也许能够将有限的价值体系和规则的未来蓝图综合起来，但这仍充满着危险，奥韦尔的《1984》一书充分揭示了这一点。
2.未来蓝图是朝着人类理想的境界发展还是朝着非理想的境界发展呢？这毕竟是一个各种组合的主观判断问题。用一种政策制定被迫为之服务的不文明的价值体系来支持政策制定，使政策制定受这种价值体系的制约，并期望由此提高政策制定的有效性，其前途十分可怕，历史以它沉重的代价早已证明了这个事实。因此，虽不太“有效”但同时也少一些狂热倾向的政策制定作为一条规则也许会可取得多。
3.然而，价值更新和可行的未来蓝图设想，以至形而上学的信念可能是雄心勃勃的政策制定所必需的。甚至是受人欢迎和反应敏感的统治总体所必需的（曼海姆在其晚期著作中假定宗教是民主政体所必需的时候，显然已思考了这个问题）。雄心勃勃的政策制定常常必须在一片薄薄的剃刀口上行走，刀口一侧的下面是狂热主义和直接控制的陷阱，另一侧的下面则是虚无主义和价值相对主义的坟墓。
同时，政策制定的现实中极少具有这种杂技似的敏捷。因此就价值问题而言，在以下两方面之间不存在任何选择余地。一方面是放弃对政策制定所抱的过高期望，或试图使政策制定质量达到空前水平，包括激发价值更新与未来蓝图规划，这伴随着所有相关的危险；另一方面是等待未被理解的社会进程给我们提供政策制定的适当基础和独立于政策制定的答案，包括价值更新与未来蓝图修订，这就意味着，相信以某种形式表现出来的命运。
W.埃利奥特的一段话充分地揭示了这个问题，尽管这段话讲的是史诗，但同样能用于可行的未来蓝图这一相关问题：“政治学专业的学生如果思考这样一个问题会非常有意思，即在那些像我们这样备受惩罚的时代，由于试验体制而带来的困苦和磨难，人们纷纷努力寻求一种稀世珍宝，他们希望这种珍宝不会比原来的病症更为严重，而且还可以治愈顽疾，并将我们重新带入创造性公共政策的轨道。在我们这个时代里，究竟会采取什么形式才能塑造出政治文化的现代史诗？”
对于这些相互矛盾的需要和危险，笔者至今仍未找到任何令人满意的解决方案，而且笔者完全相信，那些自认为掌握了某种灵丹妙药的人，其实离真正拥有它相距最远。
正因为此，笔者认为，逆境中高质量政策的未来蓝图、价值观和目标这个问题是十分重要、十分危险而必不可少的方面，需要积极而慎重的思考。
执行管理历史案例的研究与当代政策的教训合在一起表明：如果不伴以谨慎的执行管理，革新的政策决定根本无望对现实产生影响。因此，执行管理是逆境中高质量政策制定的一个基本方面。我们必须小心，不要过分深入管理与实施的细枝末节，这会冲淡政策制定概念。这方面的主要内容十分明确，一些论题将在下一章探讨。
