政策执行的特点和原则
一、政策执行的含义和特点
政策执行是在政策制定之后，将政策中的各项内容和目标变为现实的过程，它是公共政策过程的一个极其重要的环节，是公共政策能够对公共产品和公共服务的提供与社会公共资源有效配置得以实现的动态过程。具体来说政策执行就是政策执行者通过运用一定的公共资源与管理手段，让政策对象接受并遵循公共政策，最终实现公共政策目标和内容的行为过程。政策执行的主体是政策执行者，包括执政党组织、国家立法机关、国家行政机关、国家司法机关以及各类非政府公共组织及其成员。在我国，主要的政策执行者是各级政府和政府所管辖或委托的行使行政权力的各类非政府公共组织及其成员，他们根据公共政策的规范要求，依法行使法定的权威，动员和组织各种资源以实现公共政策的目标和内容。政策执行的客体是公共政策的受益和约束对象，包括公民、法人和其他社会组织，他们在享受公共政策所带来的各项利益的同时，也受公共政策规范的约束并依法履行相应的义务。
政策执行具有以下特点。
1.强制性
由于公共政策的制定是经过有关的法律程序认可并最终以法律法规等规范性法律文件形式公布的，因此，公共政策本身就具有一定的法律权威性，受到国家强制力保障。政策执行要求政策执行者依据国家法律法规和政策规范，按照法定的程序来开展工作。在政策执行过程中，政策执行者可以依法采取必要的强制方法和手段，从而保证各项政策目标与任务的实现。政策执行者依法所采取的措施和方法，政策对象必须无条件的接受与服从，否则将会受到国家相关法律法规处罚与制裁。
2.综合性
综合性是指任何一项公共政策的目标和内容，所涉及因素是多种多样的，而且各种因素是相互关联、相互作用和相互影响。
政策执行者要顺利实现政策目标，必须以系统思维为指导，采取多种有针对性的方法措施，对所要解决的社会公共问题系统地加以解决。就事论事难以有效实现政策目标。
3.具体性
公共政策的目标与各项措施都有较为明确而规范的要求，这就是政策执行的具体性。它要求政策执行者在执行政策时要把握住三点：一是政策对象的适用性，即一定的政策只适用于一定的对象；二是政策范围的有限性，即一定的政策只在一定的范围内实行；三是政策措施的针对性，即为确保政策目标的实现，只能采用某些特定的措施。
4.效率性
政策制定之后需要立即付诸执行，并且还要求政策执行者坚决、彻底和廉价、高效地实现各项政策目标和任务。在现代公共管理活动中，衡量政策执行效率的标准，就是公共政策目标和任务实现与完成的速度和程度，各种拖拉推诿、犹豫不决、甚至拖压不办等，都是与现代公共管理的效率精神相违背的。
5.动态性
政策执行是一个动态的连续发展过程。任何政策的执行往往都不会在短时间内完成，要求政策执行者的思想和行为不断地变化和调整。政策执行的动态性往往又表现为政策执行的阶段性和连续性的统一。由于政策目标和方案实现的本身带有阶段性，需要政策执行者分步骤地完成，因而政策执行也必然呈现出时间上的阶段性。但是，政策执行的各个阶段之间并不是相互孤立的，而具有较强的内在联系并需要保持相互之间的连续性。
6.创新性
创新性是指在政策执行过程中，政策执行者要将原则性和灵活性统一起来，创造性地开展工作，高效率地实现政策目标。由于政策在制定过程中考虑的是绝大多数政策对象的需求，因而其政策规范和保障措施多数是较为笼统和抽象的，而对不同地区和不同层级的政策对象个体需求则无法充分满足。政策执行者在具体执行各项政策时，不仅要完整准确地把握政策目标及其精神实质，而且还要结合本地区、本部门的实际情况来制定执行政策的实施计划，尤其是要有针对性地设计和灵活选择政策执行的个性化方法与措施。
二、政策执行的地位和作用
1.政策执行是现代公共管理的核心职能
现代政府管理不再是大包大揽与直接具体的全面管理，而是向追求效率的有限政府行为和间接宏观的管理转变。有限政府行为是对涉及到社会公众根本利益和国家安全与社会公共秩序的事务进行管理，其最基本的职能是公共政策和公共行政两大类。通过公共政策确立事关经济与社会发展的目标与方案；通过公共行政而将公共政策中的目标与措施加以实现和落实。
公共政策是现代公共管理的基本职能，而各项政策目标能否顺利实现，关键还是要靠公共行政这一关键职能的有效发挥。离开了政策执行，政策本身毫无价值。政策执行是公共管理的关键与核心职能，没有政策执行就难以实现公共政策预期的目标要求，同样，没有政策执行政府公共管理也就没有实质性的工作内容与方向。
2.政策执行是检验和修正公共政策的实践依据
政府所制定的政策正确与否，如果仅仅从理论上加以分析和评估是难以判断其正确与否的。只有实践才是检验政策正确与否的唯一标准。在公共政策的实际执行中，各项政策目标及方案是否能够被政策对象所接受并有效执行，其最终的政策目标能否顺利实现，都在一定程度上反映了政策自身的目标与方案是否正确。
一般来说，凡是在政策执行过程中，能够促进经济与社会发展并得到社会公众拥护的政策，就是正确的公共政策，否则，公共政策必然存在着不完善之处，甚至是错误的。
通过政策执行，不仅可以检验公共政策的正确与否，而且在执行过程中，能够认识到公共政策的错误或不完善之处，尤其是在实际执行政策时遇到较强阻力或不被政策对象所接受的政策，就必须采取一定的措施加以修改和完善。公共政策能否在执行中顺利实现其预期目标，关键是要看政策执行者能否根据结果来发现其存在的不足与弊端并采取措施加以修正与完善。
3.政策执行是规范公共行政行为的重要保障
政策执行既是公共政策目标得到实现的公共行政过程，也是政策执行者受政策规范的调整与制约，从而逐步实现行政行为规范化的过程。一方面，政策执行者要按照公共政策法律规范的要求而依法开展公共管理活动并规范政策对象的各种行为，包括督促其履行一定的政策义务、作出一定的行为及对不作为的行为予以处罚等，以确保各项政策目标的顺利实现。另一方面，政策执行者本身也要受公共政策法律规范的约束，必须首先遵守政策规范要求，按照政策规范程序，采用法定的规范行为来开展公共管理活动，执行各项政策内容与任务，这样，政策执行者执行政策的公共行政行为才能是合法的、有权威和有效力的。这种政策执行者遵守政策和执行政策的过程，实际上就是公共行政行为规范化过程。
三、政策执行的原则
1.人本主义原则
政策的执行者政策执行过程的参与度、主动性、积极性和创造性，直接影响到政策执行的效果及其实现程度。同时，作为公共政策的受益对象或约束对象的广大社会公众对政策执行的认可度、支持度等，也对政策执行有着重要影响。因此，在政策执行实践过程中，必须坚持人本主义原则，不仅要注意调动政策执行者的积极性和创造性，而且还要充分调动政策对象参与和支持政策执行的积极性。具体在政策执行中，首先要牢固树立政策执行者主体意识，要以法律规范文件的形式明确政策执行者的职责权限及其主体地位，使其积极主动、认真负责、开拓创新地完成各项政策执行工作。在此基础上，要通过制定科学合理的政策执行责任制，正确运用激励奖惩机制，以维护政策执行者的工作意愿、保持其长期稳定的各种积极性，确保政策执行工作保质、保量且灵活高效地完成。其次，政策执行也要充分注意政策对象对政策执行工作的反应和态度，在政策执行中要根据人本主义原则，尽可能考虑政策对象的认可和接受程度，采用能够为他们接受和理解的方法和手段来推行政策，以最大限度的调动广大政策对象参与和支持政策执行的积极性和主动性，高效率地实现政策目标与完成政策任务。
2.规范高效原则
在政策执行过程中坚持规范高效原则，就是要求政策执行者对各项政策目标和内容的执行，必须做到准确、及时、高效。准确是要求政策执行者准确把握政策目标和内容的内涵与精神实质，不折不扣地贯彻实施。及时是要求政策执行者在公共政策生效时，要迅速制定政策执行计划、调动各种公共资源、采取有力措施来保障各项政策目标和内容的尽快实现，使公共政策能够在最短的时间内为广大社会公众所接受并遵循。高效是要求政策执行者要充分考虑政策执行的社会效益与经济效益，在确保各项政策目标和内容准确、及时实现的基础上，尽可能减少公共资源的投入和消耗。
3.灵活创新原则
公共政策在具体执行过程中，各种新情况、新问题会不断出现，政策执行所依赖的各种公共资源也会随着时间和空间的变化而发生变化。因此，在政策执行过程中，公共政策执行者必须坚持解放思想、实事求是、与时俱进、开拓进取的指导思想，根据国家法律法规和公共政策容许的自由裁决范围，充分发挥自身的创造性，结合自己的条件和所处的具体环境，敢于打破既定思维模式，积极主动、创造性地执行政策并规范高效地实现既定的政策目标和内容。在政策执行的实践中，遵循灵活创新的原则，一定要与规范高效原则结合起来，决不能只考虑地方或部门利益而片面强调所谓的“灵活创新”——唯自己本地区、本部门的局部与个别利益为政策执行的价值标准，或者是为了谋求本地区、本部门利益，而在中央和上级政策精神与要求之外，自行制定与其相违背的执行措施，从而破坏和干扰了整个国家政策整体上的稳定统一和协调。
4.服务至上原则
政策执行活动直接关系到政策目标和内容能否实现以及实现程度，直接关系到政策对象主要是人民群众的切身利益，因此，政策执行者必须正确认识自己的社会角色，摆正自己在公共管理活动中的位置，明确自己作为“社会公仆”的管理职责，在政策执行活动中牢固树立服务至上的思想观念，围绕国家经济建设与社会发展的总体目标，在具体实施政策时服务于社会公众、服务于政策对象的不同需求，努力实现政策目标和内容。坚持服务至上的原则，就是要求政策执行者坚持“三个代表”的指导思想和“三个有利于”的根本标准，要从国家大局和人民群众根本利益出发，正确处理权力与权利的关系，不搞特权，不违规行事，不以权谋私，依法规范地执行各项政策，同时也要发扬待人热情、办事诚恳踏实的优良传统，努力提高政策执行和服务水平。
5.检查督促原则
为保证各项政策目标和内容能够得到准确而彻底的执行，防止政策执行出现偏差和失误，并使各项政策执行活动都能严格依法而规范地开展，必须加强对政策执行活动的监督和控制。政策监控包括政策执行的方向、政策精神的掌握、政策执行的程序、方法和手段以及对政策执行活动效果的全面评价。通过政策执行的监督检查，及时发现公共政策自身是否适应经济与社会发展的要求，及时了解和掌握公共政策在执行过程中可能出现的新情况和新问题，以便对原有的公共政策进行适当修正，同时，也可以及时调整政策执行的方法、手段和过程，使各项政策目标和内容得以顺利实现。此外，通过对政策执行过程中政策执行者自身是否具备较高的素质、是否有违规违法行为、是否采用科学高效的方法与手段等的检查与评价，也可以加强对政策执行者的监督，提高政策执行者的素质与政策执行水平。当然，在实际开展政策执行活动的检查督促活动时，要防止检查督促活动过多过滥状况的出现，还要对检查督促活动自身加以规范和约束，以避免对正常政策执行活动过多的干扰。
